În Monitorul Oficial nr. 237 din 31 martie a.c. a fost publicată Hotărârea Guvernului nr. 196/2016 pentru aprobarea tezelor prealabile ale proiectului Codului administrativ.
În extras
I. Informații generale relevante
În domeniul administrației publice, adoptarea unui cod permite folosirea unei terminologii unitare pentru aceleași realități juridice, instituții, principii și concepte, reducându-se astfel riscul interpretării lor diferențiate și contradictorii.
Adoptarea unor coduri, stabile în timp, sporește încrederea cetățenilor în continuitatea și durabilitatea reglementărilor legale. În egală măsură, favorizează mediul de afaceri, încurajând potențialii investitori preocupați în permanență de existența unui cadru legislativ stabil și coerent.
Privită ca o preocupare constantă a politicii guvernamentale românești, încă din perioada de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană, necesitatea sistematizării legislației a fost dublată adesea de o dinamică a schimbărilor ce a condus, în timp, la unele paralelisme, contradicții și inadvertențe în conținutul actelor normative, însoțită, uneori, în mod paradoxal, de vid legislativ, de absența unor texte legale care să răspundă unor probleme concrete apărute în practica administrativă atât de diversificată.
Problemele cadrului legislativ românesc, inclusiv în domeniul administrației publice, sunt cunoscute de autoritățile statului, care, prin intermediul mai multor documente strategice și programatice, statuează necesitatea raționalizării și sistematizării reglementărilor, inclusiv prin instrumente de codificare. Această necesitate este, de asemenea, semnalată în contextul impus de Uniunea Europeană, care pune un accent deosebit pe „buna guvernare” și „o reglementare inteligentă”.
Intenția Guvernului României de a codifica cadrul legal din domeniul administrației publice, prin intermediul unui Cod administrativ și al unui Cod de procedură administrativă, a fost statuată încă din anul 2001, în cadrul programelor de guvernare și al programelor legislative ale Guvernului. În prezent, prioritatea Guvernului României privind elaborarea celor două coduri, privite ca instrument principal de simplificare a legislației în domeniul administrației publice, este reiterată în Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014; Strategia reprezintă atât documentul de viziune al Guvernului pentru reforma administrației publice, cât și condiționalitate ex-ante în dialogul cu Comisia Europeană pentru perioada de programare 2014-2020. De asemenea, codificarea legislației este avută în vedere, ca măsură de creștere a calității actului decizional, în Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.076/2014.
Procesul de codificare a actelor normative ce reglementează aspectele procedurale ale administrației publice a cunoscut o dezvoltare mai accentuată pe parcursul anului 2008, acțiunile întreprinse fiind materializate prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 1.360/2008 privind aprobarea tezelor prealabile ale Codului de procedură administrativă.
Procesul de codificare a actelor normative care reglementează aspectele de drept substanțial, concretizat prin Codul administrativ, a demarat propriu-zis în anul 2008, debutând cu o amplă etapă de analiză a cadrului legal în vigoare în vederea unei fundamentări riguroase a Codului.
Domeniile care fac obiectul de reglementare al proiectului Codului administrativ sunt:
a) administrația publică centrală;
b) prefectul, instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate;
c) administrația publică locală;
d) statutul funcționarilor publici și statutul juridic aplicabil personalului contractual din administrația publică;
e) exercitarea dreptului de proprietate publică și privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale;
f) răspunderea administrativă;
g) serviciile publice.
II. Rezultatele cercetărilor, studiilor și documentărilor științifice efectuate
Prima etapă a procesului de codificare a vizat fundamentarea proiectului Codului administrativ prin intermediul a trei analize:
1. Studiul privind disfuncționalitățile generate de reglementările în vigoare din domeniul administrației publice românești, care a vizat aspectele de tehnică legislativă – paralelisme, necorelări, contradicții, situații de vid legislativ – prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și disfuncționalități generate de aplicarea reglementărilor în practică;
2. Raportul de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncționalități ale cadrului legislativ din administrația publică, realizat pe baza unor chestionare completate de instituțiile din cadrul Grupului-țintă;
3. Analiza comparativă privind cadrul normativ din domeniul administrației publice la nivelul a șapte state membre ale Uniunii Europene care au recurs la instrumente de sistematizare și eficientizare a cadrului normativ, cu accent pe codificarea legislației – Marea Britanie, Franța, Germania, Portugalia, Olanda, Polonia și Cehia.
De asemenea, în luna aprilie 2015 a fost supusă consultării ministerelor varianta actualizată a documentului care se referă la principalele concluzii ale studiilor cuprinzând liniile directoare ale concepției de ansamblu a proiectului Codului administrativ. Propunerile și observațiile formulate de către acestea au fost luate în considerare în elaborarea prezentului document.
Pe baza documentelor de analiză elaborate în cursul procesului de fundamentare a proiectului Codului administrativ, a altor analize 1 realizate cu privire la sistemul administrației publice (analize pe domenii, analize funcționale, analize privind aplicarea unor acte normative etc.) și în urma reuniunilor de consultare cu reprezentanții administrației publice centrale și locale, organizate, în perioada 2012-2014, în contextul procesului de modificare și completare a legislației-cadru aplicabile administrației publice locale și al procesului de descentralizare, au reieșit o serie de disfuncționalități ale legislației aplicabile administrației publice, expuse și în Documentul cuprinzând principalele concluzii ale studiilor cuprinzând liniile directoare ale concepției de ansamblu a proiectului Codului administrativ și care, în esență, au în vedere:
A. Disfuncționalități de tehnică legislativă:
a) inexistența unor definiții unitare ale principalelor concepte din administrația publică, în prezent existând concepte care fie nu sunt definite la nivelul legislației în vigoare (de exemplu, regim de putere publică, instituție publică), fie sunt abordate în mod diferit la nivelul mai multor acte normative (de exemplu, serviciu public), fie sunt definite „în înțelesul” actelor normative care le reglementează, dar au devenit de aplicabilitate generală (de exemplu, act administrativ, autoritate publică etc.);
b) prevederi legale redundante și paralele, mai frecvente în domeniul administrației publice locale (de exemplu, procedura de constituire a consiliului local – Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 673/2002, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare);
c) norme juridice contradictorii (de exemplu, statutul viceprimarului raportat la calitatea sa de consilier local – menținerea calității prin Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv pierderea ei prin Ordonanța Guvernului nr. 35/2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 673/2002, regimul sancționator aplicabil președintelui consiliului județean – similar primarului, dar și similar viceprimarilor și vicepreședinților consiliului județean – Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare);
d) vid legislativ în special în ceea ce privește regimul juridic cadru al serviciilor publice (definiția serviciului public, prevederi- cadru referitoare la înființarea și desființarea serviciilor publice, criterii de clasificare și categorii de servicii relevante etc.);
e) dificultăți în aplicarea prevederilor legale în vigoare generate de norme juridice neclare și necorelate.
B. Disfuncționalități privind fondul reglementărilor
B.1. Administrația publică centrală
La nivelul administrației publice centrale, disfuncționalitățile de fond evidențiate în urma analizei reglementărilor incidente vizează:
Președintele României
Cadrul normativ privind Președintele României este definit exclusiv în Constituția României, republicată. Analiza deciziilor Curții Constituționale în materie denotă aplicarea în mod diferențiat în practică a unor aspecte privind această instituție, ceea ce poate impune necesitatea aducerii de clarificări, cu respectarea prevederilor constituționale.
Între acestea se regăsește regimul juridic al actelor emise de Președinte care generează probleme în ceea ce privește determinarea competenței materiale a instanțelor la care pot fi atacate (instanțe de contencios administrativ pentru actele administrative sau, în mod izolat, instanțe de drept penal – de exemplu, situația identificată în doctrina de specialitate cu privire la decretele de grațiere).
Scopul cuprinderii în mod coerent în textul proiectului Codului administrativ a unor prevederi legale referitoare la anumite aspecte privind funcționarea instituției prezidențiale determină necesitatea codificării prevederilor legale în vigoare care vizează organizarea și funcționarea Administrației Prezidențiale.
Guvernul
Unele din atribuțiile enumerate de legiuitor în sarcina acestuia sunt interpretabile, fie datorită caracterului prea general, fie datorită faptului că reprezintă mai mult decât o atribuție, fiind vorba chiar de rolul acestuia:
a) actuala atribuție prevăzută de Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la „conducerea generală a administrației publice”, reprezintă de fapt rolul Guvernului, statuat de art. 102 alin. (1) din Constituție;
b) emiterea actelor normative (hotărâri pentru îndeplinirea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției) nu poate fi enumerată ca atribuție a Guvernului, aceasta fiind, de fapt, modalitatea prin care Guvernul își exercită atribuțiile.
Ministerele
Toate actele normative (legi, ordonanțe, ordonanțe de urgență, hotărâri ale Guvernului) privind organizarea și funcționarea ministerelor prevăd comparabil aceleași funcții, cu excepții care pot fi incluse în funcțiile comune (de exemplu, funcțiile de strategie, reglementare, control sau monitorizare); aceste funcții comune pot fi reglementate în mod unitar în Codul administrativ, în timp ce unele funcții specifice (de exemplu, funcția de comunicare, funcția de autoritate de management etc.) urmează să fie reglementate în actele normative de organizare și funcționare ale fiecărui minister.
În ceea ce privește actele pe care le emit miniștrii, prevederile legale incidente necesită clarificări, din perspectiva stabilirii caracterului de „act administrativ” al acestora, în integralitatea lor – inclusiv prin raportare la anexele acestora.
Autoritățile administrative autonome
Autoritățile administrative autonome sunt organizate și funcționează în diferite domenii, o parte a acestora fiind reglementate în mod expres în Constituție, în timp ce multe altele sunt înființate și reglementate prin acte normative specifice; numărul destul de mare al acestora din urmă face ca reglementarea lor disparată să contribuie la neclaritatea regimului juridic aplicabil (inclusiv regimul juridic al actelor pe care le emit și poziția acestora în ierarhia actelor normative).
B.2. Prefectul, instituția prefectului și serviciile publice deconcentrate
Prefectul și instituția prefectului
1. Din perspectiva eficientizării modului de funcționare a instituției prefectului, este necesară o reglementare clară și coerentă a statutului prefectului în sensul întăririi rolului prefectului în calitate de reprezentant al Guvernului în plan local. Mobilitatea în funcție, caracteristică statutului actual de înalt funcționar public al prefectului, a generat o serie de efecte, contribuind la crearea și extinderea unei categorii profesionale distincte – inspectorii guvernamentali – categorie insuficient reglementată și valorificată la nivelul autorităților publice.
2. Legislația și aplicarea acesteia generează probleme în special în ceea ce privește atribuția prefectului prevăzută la art. 123 din Constituție, de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și altor organe de specialitate ale administrației publice centrale. Astfel, modalitățile de colaborare – control între ministere (față de care serviciile publice deconcentrate sunt subordonate) și prefect sunt neclare. De asemenea, relația prefectului cu Guvernul, ministerele și serviciile publice deconcentrate ale acestora este insuficient reglementată și neclară.
Serviciile publice deconcentrate
Atribuțiile serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale diferă de la un sector la altul – atât atribuții de inspecție și control, cât și atribuții de prestare propriu-zisă de servicii publice. Astfel, aceleași entități juridice sunt însărcinate atât cu aplicarea legii prin măsuri de administrație activă, cât și cu controlul ulterior cu privire la implementarea legii.
Relația dintre serviciile deconcentrate și prefect necesită clarificări în contextul rolului constituțional al prefectului de a „conduce serviciile publice deconcentrate”, în condițiile în care în practică serviciile publice deconcentrate fac subiectul unei duble subordonări – pe de o parte, prefectului (care emite doar un aviz consultativ privind proiectul bugetului și situațiile financiare ale serviciului public deconcentrat) și, pe de altă parte, ministerului de resort (care le aprobă).
B.3. Administrația publică locală
Disfuncționalitățile evidențiate de analiza reglementărilor privitoare la administrația publică locală vizează:
1. dispoziții paralele în acte normative diferite (Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 673/2002, etc.) cu privire la: exercitarea mandatului de ales local; tipurile de competență ale autorităților administrației publice locale; prevederi referitoare la organizarea și funcționarea autorităților publice locale (procedura de constituire a autorităților deliberative, cvorumul și majoritatea necesare pentru adoptarea hotărârilor autorităților deliberative, indemnizațiile acordate consilierilor locali/județeni, constituirea și funcționarea comisiilor de specialitate, alegerea viceprimarului);
2. necorelări: definirea zonei metropolitane; reglementări disparate în ceea ce privește asocierea/cooperarea unităților administrativ-teritoriale din perspectiva modalității de organizare și funcționare a acestora;
3. neclarități cu privire la:
a) actele juridice ale autorităților administrației publice locale supuse controlului de legalitate al prefectului; legislația aplicabilă prefectului vizează actele administrative, în general, iar Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, vizează limitativ actele care sunt supuse controlului de legalitate, respectiv hotărârile consiliului local/județean și dispozițiile primarului, excluzând astfel, spre exemplu, dispozițiile președintelui consiliului județean, din perspectiva emitentului, și contractele administrative, autorizațiile, din perspectiva tipului de act juridic etc., iar Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reglementează dreptul prefectului de a ataca actele emise de autoritățile administrației publice locale, fără a face distincție între tipul actelor și emitenți;
b) răspunderea juridică aferentă adoptării/emiterii actelor administrative – legislația aplicabilă administrației publice nu delimitează în mod clar și neechivoc răspunderea juridică aferentă adoptării/emiterii actelor administrative: răspunderea semnatarilor (respectiv a conducătorului instituției și a persoanelor cărora acesta le deleagă atribuții ale sale), răspunderea contrasemnatarilor și a personalului tehnic/de specialitate;
c) cazurile și modalitățile de constatare a suspendării, respectiv încetării de drept a mandatelor aleșilor locali și procedurile aplicabile:
– deși legea-cadru în domeniul administrației publice locale – Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede în mod expres un singur caz de suspendare de drept a mandatului aleșilor locali (în cazul arestării preventive), Statutul aleșilor locali reglementat prin Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, consacră o situație suplimentară de suspendare de drept a mandatului: nerespectarea termenului pentru depunerea declarației privind interesele personale; având în vedere faptul că procedura aplicabilă declarației de interese personale prevăzută de Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, este diferită de cea prevăzută de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, coroborat cu faptul că fiecare procedură determină efecte juridice distincte, respectiv suspendarea mandatului (Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare) și, în același timp, contravenție sancționată cu amendă (Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare), se impune reglementarea unei abordări unitare;
– de asemenea, se constată o situație de vid legislativ în ceea ce privește sancțiunea concretă aplicabilă în cazul aleșilor locali care se află în situație de conflict de interese; astfel, deși Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare, califică drept abatere disciplinară emiterea unui act administrativ într-o situație de conflict de interese, indicând faptul că sancționarea acesteia se realizează conform reglementării aplicabile demnității, respectiv Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, aceasta din urmă nu prevede sancțiunea aferentă unei astfel de abateri disciplinare;
– în practică există diferențe în funcție de evenimente și de autoritățile constatatoare raportate la momentul constatării încetării de drept a mandatului aleșilor locali (de exemplu, în cazul decesului sau al condamnării la o pedeapsă privativă de libertate, momentul încetării mandatului nu este cel al decesului, respectiv momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de condamnare, ci momentul la care consiliul local/județean ia act prin hotărâre);
– procedura de constatare a încetării mandatului aleșilor locali ca urmare a constatării unei stări de incompatibilitate nu este clară, în practică generând o serie de probleme (spre exemplu: data la care mandatul aleșilor locali încetează raportat la procedura reglementată de Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare, și la cea prevăzută de Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare);
4. totodată, sunt identificate și inadvertențe în procedura de validare a mandatului consilierilor locali/județeni. Actuala procedură de validare presupune numeroase etape. Comisia de validare este constituită din consilieri nevalidați, iar în practică se întâlnesc cazuri de subiectivism din partea acestora în ceea ce privește validarea sau invalidarea mandatelor consilierilor.
La acestea se adaugă și reglementarea insuficientă și neclară privind alegerea și atribuțiile viceprimarului/ vicepreședintelui consiliului județean, precum și absența unui cadru unitar al competențelor și atribuțiilor autorităților locale.
Disfuncționalitățile privind forma reglementărilor la nivelul administrației publice locale rezultă și din concluziile Raportului de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncționalități ale cadrului legislativ din administrația publică, menționat mai sus, aproape 90% dintre respondenți evidențiind faptul că legislația aferentă acestui domeniu prezintă deficiențe, iar peste 80% menționând că este greoaie și prezintă neclarități.