În Monitorul Oficial nr. 46 din 20 ianuarie a.c. a fost publicată Decizia Curții Constituționale a României nr. 761/2014, din 17 decembrie, prin care se admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi se „constată că prevederile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală sunt neconstituţionale”.
Noul Cod civil. Comentariu pe articole. Ediția 2. Adăugită și revizuită – Comandă acum în Legalis®
Opinie separată
formulată de Judecător, prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
1. În acord cu soluţia adoptată — cu majoritate de voturi — prin Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, aceea de constatare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală în raport cu art. 1 alin. (3) şi (5), art. 115 alin. (4) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, considerăm că trebuia constatată neconstituţionalitatea acestui act normativ şi în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie — text constituţional invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate — pentru considerentele ce vor fi dezvoltate în cele ce urmează.
2. Potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie, ordonanţele de urgenţă „nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului”. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că „sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au „statut constituţional” (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
3. Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009), serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
4. Curtea, în jurisprudenţa sa, a mai stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).
5. Cât priveşte înţelesul sintagmei „afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului”, Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează „toate componentele care definesc regimul juridic al acestora — structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.” De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). Totuşi, atunci când este vizată structura organizatorică a unei instituţii fundamentale a statului ea trebuie să fie aptă să afecteze capacitatea administrativă şi funcţionarea acesteia (Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).
6. Aşadar, primarul, consiliul local şi consiliul judeţean sunt instituţii fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituţie, acestea fiind reglementate prin art. 121—122 din Constituţie, iar sintagma „afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului” vizează „toate componentele care definesc regimul juridic al acestora — structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.” Prin urmare, ordonanţele de urgenţă ar putea fi adoptate numai dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în privinţa regimului juridic al instituţiilor fundamentale.
7. Este evident faptul că orice ordonanţă de urgenţă care se referă, indiferent în ce mod, la regimul juridic al acestor autorităţi produce o modificare a acestuia. O atare concluzie rezultă din faptul că detalierea regimului juridic al acestor autorităţi este, prin excelenţă, realizată prin norme de natura legii, având în vedere că textul Constituţiei menţionează doar că ele sunt alese şi funcţionează în condiţiile legii
8. Considerăm că în jurisprudenţa Curţii nu au fost fixate în mod exhaustiv elementele componente ale regimului juridic al instituţiilor fundamentale, deciziile citate în cadrul deciziei la care se redactează prezenta opinie concurentă vizând mai degrabă subcomponentele a două dintre elementele componente ale regimului juridic al acestor autorităţi, respectiv cele ale funcţionării şi rolului lor constituţional. Aşadar, Curtea nu s-a referit în jurisprudenţa sa la alegerea, în speţă, a autorităţilor administraţiei publice locale ca element component al regimului juridic al acestora, întrucât nu s-a confruntat cu o asemenea situaţie, respectiv ca printr-o ordonanţă de urgenţă să se afecteze chiar modul de alegere al acestor autorităţi.
9. Stabilind faptul că alegerea este un element component definitoriu al regimului juridic, observăm faptul că ea eo ipso califică aceste autorităţi ca fiind elective, şi nu numite printr-o decizie a vreunei autorităţi a statului. Această observaţie este una esenţială, întrucât din caracterul lor electiv decurge, în mod implicit, faptul că ele trebuie să reflecte voinţa corpului electoral care şi-a manifestat opţiunea politică în mod liber şi irevocabil într-un sens sau altul. Schimbarea compoziţiei şi configuraţiei politice sau a apartenenţei politice prin ordonanţă de urgenţă afectează în sens negativ chiar modul de alegere al acestor autorităţi, alegerea democratică prin vot a acestora devenind, în fapt, un demers inutil din moment ce rezultatul său poate fi oricând modificat/alterat/denaturat după bunul plac şi opţiunea subiectivă a Guvernului.
10. Concluzionând, apreciem că regimul juridic al autorităţilor administraţiei publice locale cuprinde trei elemente componente care se circumscriu alegerii, funcţionării şi respectării rolului lor constituţional, iar ordonanţa de urgenţă analizată a afectat în sens negativ componenta modului de alegere a acestora, ceea ce echivalează cu afectarea directă a regimului lor juridic. Aşadar, rezultă o încălcare a dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, aspect pe care Curtea, prin decizia sa, ar fi trebui să îl reţină ca atare.
11. Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că ar fi trebuit constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 şi prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie.