RIL admis cu privire la aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (5), art. 27 și art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

1. Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor:

– art. 26 alin. (5), art. 27 și art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006, în forma în vigoare în anul 2010, devenite art. 34 alin. (7), art. 59 alin. (3) și art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006, în forma în vigoare în anul 2015, referitor la posibilitatea atragerii răspunderii contravenționale a candidatului independent în alegerile locale pentru contravenția prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015), atunci când acesta a desemnat și înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale;

– art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015), raportat la dispozițiile art. 38 alin. (1), art. 26 alin. (12) și (13) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenite art. 47 alin. (1), art. 34 alin. (12) și (14) din Legea nr. 334/2006 (2015), referitor la posibilitatea sancționării candidatului independent în alegerile locale pentru contravenția de a nu depune un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, atunci când acesta nu a avut înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar.

II. Dispozițiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară

2. Legea nr. 334/2006 (2010):

„Art. 26. (…)

(5) Mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul care I-a desemnat de legalitatea operațiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale și de respectarea prevederilor art. 23-25.

(…)

(12) Calitatea de mandatar financiar se dobândește numai după înregistrarea sa oficială la Autoritatea Electorală Permanentă. Înregistrarea mandatarului financiar se realizează în intervalul dintre momentul aducerii la cunoștință publică a datei alegerilor și începerea campaniei electorale, făcându-se publică în presă sau pe pagina de internet a partidului.

(13) Candidații nu pot fi mandatari financiari.”

„Art. 27. – Prevederile art. 26 se aplică în mod corespunzător și candidaților independenți.”

„Art. 38. – (1) În termen de 15 zile de la data desfășurării alegerilor, mandatarul financiar este obligat să depună la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor români aparținând minorităților naționale sau candidat independent.

(…)”

„Art. 41. – (1) Constituie contravenții și se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 25.000 lei încălcarea dispozițiilor prevăzute la: art. 3 alin. (2) și (3), art. 4 alin. (3) și (4), art. 5, 6, 7, 8, 9, art. 10 alin. (2) și (3), art. 11 alin. (1) și (3), art. 12 alin. (1) și (3), art. 13 alin. (1) și (2), art. 20 alin. (2), art. 23,art. 24 alin. (1), art. 25 alin. (1) și (2), art. 26 alin. (1), (3), (4), (11) și (13), art. 29 alin. (2)-(4) și (6), art. 30 alin. (3) și (4), art. 31, 38 și art. 39 alin. (2).

(2) Sancțiunile se pot aplica, după caz, partidului politic, candidatului independent, mandatarului financiar și/sau donatorului care a încălcat dispozițiile prevăzute la alin. (1).”

3. Legea nr. 334/2006 (2015):

„Art. 34. (…)

(7) Mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul politic care I-a desemnat de legalitatea operațiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale și de respectarea prevederilor art. 28-33.

(…)

(12) Calitatea de mandatar financiar se dobândește numai după înregistrarea oficială la Autoritatea Electorală Permanentă, pe baza împuternicirii partidului politic și a acceptului acestuia. Înregistrarea mandatarului financiar se realizează în intervalul dintre momentul aducerii la cunoștință publică a datei alegerilor și începerea campaniei electorale, făcându-se publică în presă sau pe pagina de internet a partidului.

(…)

(14) Candidații nu pot fi mandatari financiari.”

„Art. 47. – (1) În termen de 15 zile de la data desfășurării alegerilor, mandatarii financiari coordonatori sunt obligați să depună la Autoritatea Electorală Permanentă rapoartele detaliate ale veniturilor și cheltuielilor electorale ale partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale, organizațiilor cetățenilor români aparținând minorităților naționale și ale candidaților independenți, precum și cuantumul datoriilor înregistrate ca urmare a campaniei, însoțite de declarațiile prevăzute la art. 28 alin. (9).

(…)”

„Art. 52. (…)

(2)Constituie contravenții, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracțiuni, și se sancționează cu amendă de la 15.000 lei la 50.000 lei încălcarea dispozițiilor prevăzute la art. 3 alin. (2)-(4) și (6)-(10), art. 25 alin. (2), art. 28, 29, 30, 37, 38, art. 43 alin. (2)-(4), art. 45,art. 47 alin. (1), (2) și (5), art. 49 alin. (1)-(3) și (5) și art. 50 alin. (2).

(…)

(4) Sancțiunile se pot aplica, după caz, partidului politic, alianței politice, organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale, candidatului independent, mandatarului financiar și/sau donatorului, precum și altor persoane care au încălcat dispozițiile prevăzute la alin. (1)-(3).

(…)”

„Art. 59. (…)

(3) Dispozițiile prezentei legi se aplică în mod corespunzător candidaților independenți.”

III. Examenul jurisprudențial

4. Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supuse analizei fiind menită a lămuri problema referitoare la subiectul activ al răspunderii contravenționale prevăzute de dispozițiile legale în discuție, în cazul în care candidatul independent în alegerile locale și-a desemnat și înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, respectiv în cazul în care candidatul independent în alegerile locale, care nu a înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar, nu depune acest raport.

IV. Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

5. Prin procese-verbale încheiate de reprezentanții Autorității Electorale Permanente și decizii ale acestei autorități, emise în temeiul art. 43 și art. 41 alin. (2) raportat la art. 38 din Legea nr. 334/2006 (2010), a fost constatată săvârșirea contravenției ce constă în neîndeplinirea obligației legale de a depune, în termenul de 15 zile de la data desfășurării alegerilor locale, raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru candidații independenți în aceste alegeri, fiind sancționați fie candidații, fie mandatarii financiari ai acestora.

6. Sancționarea contravențională a candidaților independenți a fost dispusă atât atunci când existau mandatari financiari ai acestora, înregistrați la Autoritatea Electorală Permanentă în condițiile art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010), cât și în acele situații în care candidații nu au înregistrat la această autoritate mandatari financiari.

7. În aceste ipoteze, Autoritatea Electorală Permanentă a procedat la sancționarea contravențională a candidaților independenți, prin raportare la dispozițiile art. 26 alin. (5) și art. 27 din Legea nr. 334/2006 (2010), ce consacră răspunderea solidară a mandatarului financiar și a candidatului independent pentru legalitatea operațiunilor financiare efectuate în perioada alegerilor. De asemenea, au fost avute în vedere și prevederile art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), text în temeiul căruia sancțiunile se pot aplica, după caz, candidatului independent ori mandatarului financiar al acestuia.

8. În soluționarea plângerilor formulate în temeiul art. 44 din Legea nr. 334/2006 (2010) și art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), instanțele au dezvoltat o jurisprudență neunitară.

A. În ceea ce privește prima problemă de drept au fost observate două orientări, astfel:

a) într-o primă orientare, instanțele au admis plângerile contravenționale formulate de candidații independenți în alegerile locale, au anulat procesele-verbale de constatare a contravențiilor și deciziile emise de Autoritatea Electorală Permanentă, petenții fiind exonerați de la plata amenzilor aplicate. În mod corespunzător, au fost menținute ca legale actele de sancționare contravențională a mandatarilor financiari, atunci când nu au fost identificate alte motive de nulitate a acestora.

9. Pentru a pronunța aceste soluții, instanțele au constatat că, în prealabil, petenții, în calitate de candidați independenți în alegerile locale, și-au desemnat mandatari financiari pe care i-au înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă.

10. Potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), după desfășurarea alegerilor, mandatarului financiar îi revine obligația depunerii unui raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru candidatul independent. În conformitate cu art. 26 alin. (13) din același act normativ, candidatul nu poate fi mandatar financiar.

11. Pe de altă parte, potrivit art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), sancțiunea amenzii contravenționale se aplică persoanei vinovate de nerespectarea dispozițiilor art. 38 alin. (1) din lege, aceasta putând fi doar mandatarul financiar. Dacă legiuitorul ar fi intenționat să sancționeze atât pe mandatarul financiar, cât și pe candidatul independent, ar fi trebuit să prevadă acest lucru în mod expres.

12. Întrucât răspunderea contravențională este personală, dispozițiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) nu sunt aplicabile. Răspunderea solidară a candidatului și a mandatarului financiar, instituită prin acest text, funcționează doar cu privire la operațiunile financiare efectuate în perioada campaniei electorale și la respectarea prevederilor art. 23-25 din lege referitoare la contribuțiile primite de candidat.

b) Dimpotrivă, alte instanțe au considerat că și candidatul independent poate fi subiect activ al contravenției prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) și, în aceeași ipoteză, au menținut ca legale actele de constatare contravențională încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă.

13. S-a reținut în sprijinul acestei orientări că, potrivit art. 26 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010), răspunderea mandatarului financiar este solidară cu cea a candidatului independent pentru legalitatea operațiunilor efectuate în perioada campaniei electorale. Mandatarul financiar acționează în numele și interesul candidatului în alegeri, în calitate de prepus al acestuia, astfel că răspunderea candidatului poate fi atrasă pentru faptele săvârșite de mandatar în îndeplinirea mandatului încredințat. Prin urmare, obligația depunerii raportului prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) revenea atât candidatului, cât și mandatarului său financiar. Prin nedepunerea acestui raport și a celorlalte documente referitoare la veniturile și cheltuielile din campania electorală, persoanele sancționate (candidați în alegeri) au făcut imposibilă verificarea operațiunilor financiare efectuate în această calitate. Așadar, contravenția pentru care petenții au fost sancționați nu are un subiect activ calificat.

B. În ceea ce privește cea de-a doua problemă de drept, ce are în vedere ipotezele în care candidații independenți în alegerile locale nu și-au înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă mandatari financiari, au fost observate, de asemenea, două orientări, altfel:

a) unele instanțe au considerat că și candidatul independent în alegerile locale poate avea calitatea de subiect activ al contravenției prevăzute și sancționate de art. 41 raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), astfel încât au fost menținute actele de constatare și sancționare încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă; în unele situații, instanțele au procedat doar la înlocuirea sancțiunii aplicate.

14. În sprijinul acestei orientări s-a reținut că, față de modalitatea de redactare a prevederilor art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), precum și față de instituirea prin același act normativ a răspunderii solidare a candidatului și mandatarului financiar, nu este exclusă răspunderea contravențională a candidatului independent. Faptul că un candidat în alegerile locale nu a înțeles să își angajeze un mandatar financiar, deși era obligat la aceasta prin lege, nu poate conduce la exonerarea sa de răspundere contravențională. În caz contrar, ar însemna să fie valorificată turpitudinea persoanei sancționate și să fie încălcat principiul nemo censetur ignorare legem, de vreme ce obligațiile a căror încălcare a fost constatată prin actele încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă rezultă dintr-o lege specială, care a fost publicată și îndeplinește cerințele de claritate și previzibilitate. Chiar și acele instanțe care au considerat că desemnarea mandatarului financiar este obligatorie doar în situația în care candidatul în alegeri primește donații și legate au arătat că obligația de a depune raportul privind veniturile și cheltuielile electorale subzistă în privința acestuia, indiferent dacă au fost sau nu încasate venituri și efectuate cheltuieli, de vreme ce scopul instituirii acestei raportări a fost acela de a asigura transparența în finanțarea activității partidelor politice și campaniilor electorale.

b) Dimpotrivă, alte instanțe au considerat că, în privința contravenției prevăzute și sancționate de art. 41 raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), există un subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar, întrucât acestei persoane îi incumbă, potrivit legii, obligația de a depune raportul detaliat privind veniturile și cheltuielile electorale pentru candidatul în alegeri. În consecință, față de principiul legalității în materie contravențională, principiu a cărui respectare presupune încadrarea faptei sancționate în ipoteza textului de lege aplicabil, au fost anulate actele de constatare și sancționare încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă cu privire la candidații independenți în alegerile locale.

15. În motivarea acestor soluții s-a arătat că prin art. 26 din Legea nr. 334/2006 (2010) este explicitată noțiunea de mandatar financiar și sunt circumscrise obligațiile acestuia pe parcursul campaniei electorale. Potrivit art. 26 alin. (13) din Legea nr. 334/2006 (2010), candidații nu pot fi mandatari financiari, astfel încât aceștia nu pot avea calitatea de subiect activ al contravenției pentru care s-a dispus sancționarea. Candidatului independent îi revenea, în conformitate cu art. 27 raportat la art. 26 alin. (2) și art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010), obligația de a declara și înregistra mandatarul financiar, pentru nerespectarea acestor obligații existând sancțiuni expres prevăzute în art. 41 alin. (1) din lege. Acesta putea fi sancționat, eventual, doar pentru omisiunea de a-și desemna un mandatar financiar.

16. Pe de altă parte, în privința candidatului declarat ales, nedepunerea raportului detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale determină o altă sancțiune ce constă în invalidarea mandatului, conform art. 38 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010). S-a considerat că dispozițiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010), potrivit cărora mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul politic care I-a desemnat de legalitatea operațiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale și de respectarea prevederilor art. 23-25, sunt aplicabile doar în privința răspunderii patrimoniale, nu în materia răspunderii contravenționale, aceasta din urmă fiind personală.

V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

17. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii orientările conform cărora:

– candidatul independent în alegerile locale nu poate fi sancționat pentru contravenția prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015), atunci când și-a desemnat și înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale;

– candidatul independent în alegerile locale poate fi sancționat pentru săvârșirea contravenției de a nu depune, în termenul prevăzut de lege, la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, atunci când nu și-a înregistrat la această autoritate un mandatar financiar.

18. În susținerea acestei opinii autorul sesizării formulează următoarele argumente:

A. În privința primei probleme de drept, nu există un drept de alegere al autorității publice competente cu privire la subiectul sancțiunii aplicabile, singura persoană ce poate fi sancționată pentru săvârșirea contravenției fiind mandatarul financiar în prealabil înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă. într-o atare ipoteză, candidatul independent în alegeri nu poate fi subiect pasiv al raportului juridic de răspundere contravențională, răspunderea este una personală, solidaritatea instituită de legea specială având un domeniu specific de aplicare.

19. În măsura în care, în raporturile cu terții, inclusiv cu Autoritatea Electorală Permanentă, candidatul independent are un mandatar financiar, legal înregistrat, persoană căreia, potrivit legii, îi revine obligația de a depune raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, doar acest mandatar poate fi sancționat contravențional. În această ipoteză, răspunderea contravențională a candidatului independent nu poate fi atrasă nici pe temeiul raporturilor juridice de mandat, întrucât, pe de o parte, între mandant și mandatar nu există relații de subordonare specifice raportului dintre comitent și prepus, iar, pe de altă parte, mandantul nu răspunde pentru contravențiile săvârșite de mandatar cu ocazia îndeplinirii mandatului, răspunderea contravențională a acestuia din urmă fiind strict personală.

B. Cea de-a doua problemă de drept ridică întrebarea dacă, în lipsa unui mandatar financiar care de jure ar putea să răspundă contravențional pentru nedepunerea în termen legal a raportului prevăzut de lege, există posibilitatea atragerii acestei răspunderi, pentru această faptă, a candidatului independent în alegeri. Divergența de opinie vizează existența sau nu, în privința acestei contravenții, a unui subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar, punând în discuție previzibilitatea normelor contravenționale conținute de Legea nr. 334/2006.

20. Desemnarea și înregistrarea unui mandatar financiar la Autoritatea Electorală Permanentă constituie o obligație legală ce revine tuturor competitorilor electorali. Această obligație trebuie adusă la îndeplinire prealabil începerii campaniei electorale. O persoană fizică sau juridică dobândește, în drept, calitatea de mandatar financiar al unui candidat în alegeri doar după ce a fost înregistrată la Autoritatea Electorală Permanentă, astfel încât, în lipsa unei atari înregistrări, se consideră că un competitor electoral nu are mandatar financiar, situație în care sarcina îndeplinirii obligațiilor care, potrivit legii, incumbau mandatarului financiar revine, de facto, candidatului în alegeri.

21. Incompatibilitatea instituită de lege în scopul prevenirii conflictului de interese între candidat și mandatarul financiar nu ar putea primi efecte exoneratoare de răspundere în privința candidatului, de vreme ce acesta din urmă, prin omisiunea de a-și desemna un mandatar financiar, s-a plasat el însuși într-o stare de incompatibilitate, asumându-și toate obligațiile care, potrivit legii, îi reveneau mandatarului financiar. O atare situație nu poate fi valorificată în favoarea candidatului, întrucât ar echivala cu invocarea și validarea propriei culpe, contrar principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, și validarea unei situații de abuz de drept, contrar prevederilor art. 15 din Codul civil, text potrivit căruia niciun drept nu poate fi exercitat în mod excesiv și nerezonabil, contrar bunei-credințe.

22. Așadar, prin propria omisiune inițială, candidatul independent în alegeri devine de facto și mandatar financiar, asumându-și toate consecințele juridice ce decurg din această împrejurare, inclusiv cele care au ca obiect întocmirea și depunerea raportărilor cerute de lege pentru asigurarea controlului și a transparenței în finanțarea campaniei electorale.

23. Față de enumerarea conținută în art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)], pe baza căreia se determină subiecții pasivi ai raporturilor juridice de răspundere contravențională ce se pot naște prin încălcarea obligațiilor legale indicate în precedent, dar mai ales față de sintagma „după caz”, care, în economia normei, îndeplinește un rol circumstanțial, în lipsa mandatarului financiar, este posibilă sancționarea contravențională a candidatului independent pentru omisiunea de a depune în termenul legal raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale.

24. O primă exigență în materie de legiferare, desprinsă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, implică formularea legii în termeni suficient de clari și preciși pentru ca situațiile în care se va aplica și consecințele pe care le va produce să fie previzibile, astfel încât orice persoană să îi poată anticipa efectele. Totodată, în aceeași jurisprudență s-a observat că, prin forța împrejurărilor, una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în a recurge mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive și că numeroase legi utilizează formule mai mult sau mai puțin precise, în scopul evitării unei rigidități excesive și al adaptării lor la noile situații sociale ce se pot ivi, astfel încât interpretarea și aplicarea unor asemenea dispoziții depind de practica autorităților jurisdicționale.

25. Din aceste ultime perspective, folosirea sintagmei „după caz” în cuprinsul normei pe baza căreia se determină subiecții pasivi ai raportului juridic de răspundere contravențională capătă o dublă conotație juridică: asigură economia de tehnică legislativă în redactarea normei contravenționale și evită rigiditatea excesivă în aplicarea acesteia asupra situațiilor de atipicitate juridică, precum cele care au generat problema de drept analizată în prezent.

26. Pe baza acestei interpretări date art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)] rezultă că subiect pasiv al raportului juridic de răspundere contravențională și, consecutiv, subiect activ al contravenției al cărei element material constă în omisiunea de a depune în termenul legal raportul prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] poate fi orice persoană indicată în norma ce conține dispoziția de sancționare (candidat în alegeri sau mandatar financiar) care săvârșește actul prevăzut de verbum regens al contravenției.

27. Prevederile art. 38 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)], potrivit cărora candidaților declarați aleși nu li se pot valida mandatele dacă raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic sau candidat independent nu a fost depus în condițiile legii, nu pot opera în sensul exonerării acestora de răspunderea contravențională pentru aceeași faptă. Sancțiunea specifică și suplimentară prevăzută de text – imposibilitatea validării mandatului – operează doar în privința candidaților aleși. Or, sancțiunea contravențională vizează, în egală măsură, ambele categorii de candidați, indiferent dacă aceștia au fost sau nu aleși. În plus, sancțiunea suplimentară pentru candidații aleși diferă prin obiect de sancțiunea contravențională.

28. Dacă, prin reductio ad absurdum, s-ar achiesa la soluția exonerării de răspundere contravențională, s-ar ajunge la o fractură logică în aplicarea legii; ar însemna că doar candidații care nu au fost aleși răspund contravențional; candidații aleși nu răspund sub acest aspect, de vreme ce lor nu li se pot valida mandatele. Or, raportat la scopul reglementării (asigurarea legalității și transparenței în finanțarea campaniilor electorale), mijloacele folosite de legiuitor pentru realizarea acestuia pot varia, inclusiv sub aspectul sancțiunilor cu rol disuasiv și punitiv, acestea fiind adaptate specificului și gravității fiecărei situații apreciate de legiuitor in abstracto.

29. Din împrejurarea că, în privința candidaților aleși, legiuitorul a considerat că scopul vizat poate fi atins și prin instituirea unei sancțiuni suplimentare, tocmai în considerarea mandatului pe care aceștia ar urma să îl îndeplinească, nu poate fi trasă concluzia în sensul că a dorit excluderea altor tipuri de răspundere, precum cea contravențională. Dimpotrivă, candidații, indiferent dacă sunt sau nu câștigători în alegeri, răspund contravențional pentru încălcarea dispozițiilor legale privind finanțarea campaniilor electorale.

30. Concluzionează autorul sesizării că interpretarea propusă concordă cu scopul urmărit de legiuitor, asigurând unitatea între litera și spiritul legii și evitând soluțiile dogmatice și abuzul de drept. În caz contrar, s-ar aduce atingere principiului actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat și, în planul aplicării legii, ar echivala cu nesancționarea unor conduite contrare literei și spiritului legii, precum și principiilor de legalitate și responsabilitate care guvernează finanțarea campaniilor electorale sub toate aspectele acestei activități sociale.

VI. Jurisprudența Curții Constituționale

31. Dispozițiile Legii nr. 334/2006 au făcut obiectul analizei instanței de contencios constituțional în cadrul unei excepții de neconstituționalitate care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 1.600 din 15 decembrie 2011¹.

VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

32. În jurisprudența instanței supreme și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevate în privința chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării.

VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

33. Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, apreciind că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemelor de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

34. În ceea ce privește fondul problemelor supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale supuse analizei, candidatul independent în alegerile locale: a) nu poate fi sancționat contravențional atunci când și-a desemnat și înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale; și b) poate fi sancționat pentru săvârșirea contravenției de a nu depune, în termenul prevăzut de lege, la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale, atunci când nu și-a înregistrat la această autoritate un mandatar financiar.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

35. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect probleme de drept pentru care s-a făcut dovada că au fost soluționate în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

36. În esență, demersul de unificare a jurisprudenței, care constituie obiectul recursului în interesul legii de față, implică identificarea subiectului activ al contravenției prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [(art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] în două ipostaze diferite: când candidatul independent și-a desemnat mandatar financiar, pe care I-a înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă (AEP) în condițiile art. 26 alin. (12) din același act normativ (2010) [art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2015)], respectiv atunci când nu și-a îndeplinit această obligație legală.

37. Așa cum se observă din redarea dispozițiilor legale supuse interpretării, soluțiile legislative care interesează cele două probleme de drept au supraviețuit modificărilor aduse actului normativ de bază, ele regăsindu-se aproape în aceeași formulare la data redactării raportului; forma la zi a actului normativ aduce un plus de rigoare obligațiilor instituite prin art. 26 alin. (12) și art. 38 alin. (1) și extinde sfera subiecților vizați de art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (12), art. 47 alin. (1), respectiv art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

38. Instanțele judecătorești competente potrivit dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, la care trimite Legea nr. 334/2006 (judecătorii și tribunalele), au fost învestite să se pronunțe asupra problemelor de drept enunțate, în contextul soluționării plângerilor formulate de persoanele sancționate împotriva proceselor-verbale și deciziilor AEP [art. 44 din Legea nr. 334/2006 (2010), respectiv art. 55 din Legea nr. 334/2006 (2015)].

39. Sancționarea contravențională a candidaților independenți pentru nedepunerea la AEP a raportului detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/20Ö6 (2010), respectiv art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] a fost dispusă atât atunci când fuseseră desemnați mandatari financiari ai acestora, înregistrați la AEP în condiții legale, cât și în acele situații în care candidații nu au înregistrat la această autoritate mandatari financiari.

40. Orientările jurisprudențiale care se degajă din hotărârile judecătorești atașate recursului în interesul legii de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sunt majoritare în sensul prefigurat de către autorul sesizării, respectiv că nu poate fi sancționat pentru contravenția prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] candidatul independent, atunci când acesta și-a desemnat și înregistrat la AEP, în condiții legale, un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale; în schimb, candidatul independent poate fi sancționat pentru aceeași contravenție atunci când nu și-a înregistrat la AEP un mandatar financiar.

41. Înalta Curte de Casație și Justiție constată că aceasta este soluția corectă, pentru argumentele ce se vor dezvolta în continuare.

A. Referitor la prima problemă de drept

42. Legea nr. 334/2006 a instituit un cadru normativ special pentru finanțarea și controlul finanțării competitorilor electorali, inclusiv a candidaților independenți, având o serie de mecanisme legale noi în peisajul juridic, menite să asigure aplicarea principiilor legalității, egalității de șanse, transparenței veniturilor și cheltuielilor, independenței partidelor politice și candidaților față de finanțatori, integrității competiției politice și electorale, menționate în cuprinsul art. 1 din Legea nr. 334/2006 (2015).

43. În secțiunea a 2-a din cap. IV al legii – „Finanțarea campaniilor electorale” este reglementată instituția mandatarului financiar.

44. Așa cum s-a arătat în doctrină, mandatarul financiar este o instituție specifică dreptului electoral și este o persoană fizică ori juridică sau mai multe din România sau din străinătate, împuternicită (delegată) de un partid politic sau de mai multe ori de un candidat independent să primească fonduri pentru campania electorală, să organizeze evidența lor, să le gestioneze pentru alegeri și să asigure, în calitate de specialist, legalitatea cheltuielilor și operațiunilor financiare făcute.

45. Din modul în care sunt configurate în plan legal atribuțiile și obligațiile mandatarului financiar s-a concluzionat că acesta este un veritabil manager de campanie electorală (în alte sisteme electorale, cum sunt cele din SUA, Marea Britanie, Franța și Canada, se numește manager electoral sau manager pentru alegeri), fiindu-i aplicabile, ca reguli de bază, normele Codului civil privitoare la mandatul cu sau fără reprezentare.

46. Potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2015)], o persoană dobândește calitatea de mandatar financiar numai după înregistrarea sa oficială la AEP, care se realizează în intervalul cuprins între momentul aducerii la cunoștință publică a datei alegerilor și începerea campaniei electorale.

47. După cum în mod judicios a arătat procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din modul cum sunt reglementate atribuțiile mandatarului financiar prin art. 26 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)] și art. 26 alin. (1) din normele metodologice de aplicare a legii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 749/2007 [art. 26 alin. (1) din normele metodologice de aplicare a legii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 10/2016], coroborat cu perioada stabilită de lege în care se poate realiza înregistrarea acestuia (premergător începerii campaniei electorale), rezultă că desemnarea și înregistrarea acestei persoane la AEP constituie, pentru toți candidații în alegeri, o obligație legală prealabilă, indiferent dacă în timpul campaniei electorale ori înainte de începerea acesteia primesc sau nu donații ori legate, efectuează cheltuieli ori realizează venituri.

48. În situația în care există un mandatar financiar înregistrat în condițiile legii, art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)] instituie o răspundere solidară a acestuia cu candidatul independent care I-a desemnat în privința legalității operațiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale și a respectării prevederilor art. 23-25 din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], texte care se referă la „contribuțiile pentru campania electorală”.

49. În optica AEP, confirmată de unele instanțe judecătorești, obligația depunerii raportului prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] revine atât candidatului, cât și mandatarului său financiar care acționează în numele și interesul candidatului în alegeri, în calitate de prepus al acestuia, astfel că pentru faptele mandatarului poate fi ținut răspunzător mandantul, legiuitorul prevăzând solidaritatea celor doi.

50. Această optică este greșită.

51. Mai întâi, se remarcă existența unei confuzii între tipurile de răspundere juridică pe care le poate antrena încălcarea prevederilor legale enunțate, fiind evident că art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], plasat în cap. IV al actului normativ: „Finanțarea în timpul campaniei electorale”, nu poate viza răspunderea contravențională, guvernată de principiul răspunderii personale, recunoscut în doctrină, dar și în jurisprudența Curții Constituționale².

52. În plus, fapta sancționabilă contravențional analizată – nedepunerea sau depunerea cu întârziere a raportului detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale – se situează, prin ipoteză, ulterior momentului în care se derulează operațiunile la care se referă art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], iar solidaritatea, de regulă, nu se prezumă³.

53. Rezultă că și în ipoteza în care s-ar considera, ad absurdum, contrar principiului enunțat, că în materie electorală ar funcționa răspunderea contravențională solidară între candidat și mandatarul său financiar, comportamentul sancționat contravențional excedează ipotezelor indicate limitativ de textul care instituie solidaritatea.

54. În fine, între mandant (candidatul independent) și mandatarul său financiar nu există un raport de subordonare specific raporturilor de prepușenie, astfel încât nu se poate pune problema instituirii unei forme de răspundere delictuală (răspunderea comitentului pentru fapta prepusului) și, corelativ, nici a solidarității dintre cei doi pe acest temei.

55. Concluzionând, se apreciază că în materie contravențională dispozițiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)] nu sunt aplicabile. În privința acestui tip de răspundere funcționează principiul personalității, ceea ce presupune că sancțiunea contravențională nu poate fi aplicată decât persoanei care a comis contravenția, aceasta urmând să răspundă în nume propriu.

56. Art. 32 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 749/2007 [art. 32 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 10/2016] prevede că pentru aceeași contravenție constatată nu se pot sancționa, în același timp, partidul politic și mandatarul financiar sau, după caz, candidatul independent și mandatarul financiar. Această normă confirmă încă o dată raționamentul expus anterior.

57. Ca urmare, referitor la prima problemă pe care o ridică recursul în interesul legii analizat, răspunsul este că nu există un drept de opțiune al autorității publice competente să aplice sancțiunea contravențională, între candidatul independent și mandatarul său financiar, singura persoană care poate fi sancționată pentru încălcarea dispoziției prevăzute la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)], în ipoteza în care a fost desemnat și înregistrat în condiții legale un mandatar financiar, fiind acesta din urmă.

B. Referitor la cea de-a doua problemă de drept

58. A doua problemă de drept pe care o ridică recursul în interesul legii este mai complexă.

59. Divergențele de opinie vizează existența sau nu, în privința acestei contravenții, a unui subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar. Cu alte cuvinte, se pune în discuție posibilitatea atragerii răspunderii contravenționale a competitorului electoral, atunci când acesta, încălcându-și o obligație legală, nu și-a desemnat un mandatar financiar.

60. Se apreciază că este rațională rezolvarea pe care au dat-o acestei probleme de drept majoritatea instanțelor judecătorești și care a fost propusă de procurorul general.

61. Enumerarea cuprinsă în art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), formulă lărgită de legiuitor prin pct. 10 al articolului unic din Legea nr. 78/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, începând cu 1 mai 2016, prin includerea sintagmei „precum și a altor persoane care au încălcat dispozițiile prevăzute la alin. (1)-(3)”, determină subiecții activi ai contravențiilor indicate la alin. (1)-(3), inclusiv ai contravenției analizate, prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

62. Sintagma „după caz” din cuprinsul normei nu are menirea de a restrânge sfera subiecților activi, ci de a permite aplicarea normei contravenționale sancționatoare în situații diverse, precum cea care a generat cea de-a doua problemă de drept analizată în prezentul raport.

63. Acest raționament și soluția pe care o determină, respectiv răspunderea contravențională a candidatului independent care nu și-a desemnat un mandatar financiar, nu contravin regulilor de interpretare a legii contravenționale. În esență, principiul legalității nu permite aplicarea prin analogie a unei norme în detrimentul celui care a săvârșit fapta, însă, în ipoteza de față, este exclusă aplicarea prin analogie atât timp cât norma legală prevede în mod expres și direct categoriile de persoane cărora le poate fi aplicată sancțiunea contravențională.

64. Nu în ultimul rând, trebuie avute în vedere și situațiile absurde la care s-ar ajunge dacă s-ar opta pentru interpretarea potrivit căreia, în lipsa desemnării unui mandatar financiar, nu se poate aplica o sancțiune pentru contravenția al cărei element material constă în omisiunea de a depune în termenul legal raportul prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

65. Practic, s-ar valorifica în favoarea candidatului independent propria culpă (contrar principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans) și s-ar valida un comportament care încalcă principiile finanțării activității partidelor politice și a campaniilor electorale, indicate anterior, mai ales principiul transparenței veniturilor și cheltuielilor.

66. În altă ordine de idei, pentru a eluda prevederile legale imperative care stabilesc atribuțiile mandatarului financiar [de exemplu, art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010), respectiv art. 34 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)], ar fi suficientă omiterea desemnării unui mandatar financiar de către competitorul electoral, căci, în logica interpretării contrare, candidatul independent nu ar putea fi sancționat contravențional.

67. O astfel de interpretare nu poate fi primită nici prin prisma faptului că sancțiunea pentru omisiunea de a desemna un mandatar financiar este mai redusă decât sancțiunea contravențională pentru nedepunerea raportului detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale [art. 52 alin. (1) raportat la art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 din forma actuală a legii]. Ar fi, așadar, tentantă acceptarea unei sancțiuni reduse pentru săvârșirea unei singure contravenții – omisiunea de desemnare și înregistrare a mandatarului financiar – dacă astfel se obține exonerarea de răspundere contravențională pentru o multitudine de alte fapte contravenționale.

68. Or, este clar că nu aceasta a fost voința legiuitorului.

69. În fine, un alt argument reținut în justificarea celeilalte opinii pornește de la ideea că prevederile art. 38 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)] stabilesc o sancțiune specifică pentru candidații declarați aleși care nu și-au depus în condițiile legii raportul detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale: acestora „nu li se pot valida mandatele”.

70. Nici acest argument nu poate fi primit, pentru că sancțiunea specifică, suplimentar reglementată de legiuitor, operează doar în privința candidaților aleși.

71. Este evident că sancțiunea contravențională vizează, în egală măsură, ambele categorii de candidați, indiferent dacă aceștia au fost sau nu aleși.

72. Legiuitorul a considerat că, în privința candidaților aleși, scopul reglementării poate fi atins și prin instituirea unei sancțiuni suplimentare foarte energice: nevalidarea mandatului obținut în condiții de netransparență a fondurilor utilizate, fără a-i exclude, cum s-a arătat, din câmpul de aplicare al normei contravenționale pe ceilalți candidați ale căror venituri și cheltuieli electorale au fost, de asemenea, netransparente.

73. Ca urmare, referitor la cea de-a doua problemă pe care o ridică recursul în interesul legii supus analizei, răspunsul este că, în situația în care nu și-a înregistrat la AEP un mandatar financiar, este posibilă sancționarea contravențională a candidatului independent pentru contravenția de a nu depune un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale.