În Monitorul Oficial nr. 644 din 23 august a fost publicată Hotărârea Guvernului nr. 583/2016 privind aprobarea Strategiei naționale anticorupție pe perioada 2016-2020, a seturilor de indicatori de performanță, a riscurilor asociate obiectivelor și măsurilor din strategie și a surselor de verificare, a inventarului măsurilor de transparență instituțională și de prevenire a corupției, a indicatorilor de evaluare, precum și a standardelor de publicare a informațiilor de interes public.
Acces non-stop la legislație actualizată
În Legalis ai acces la toată legislația consolidată a României și legislația UE. Click pentru detalii
În extras
1. INTRODUCERE
1.1. Stadiul actual și problemele identificate
Strategia națională anticorupție 2012 -2015, în corelare cu MCV și politicile sectoriale de integritate, a produs, pentru prima oară în istoria politicilor publice în materie, o schimbare de substanță în ceea ce privește eficiența măsurilor propuse. Măsurile de combatere a corupției, luate atât de DNA, cât și de ANI, au dobândit sustenabilitate și predictibilitate, prin confirmări în fața instanțelor de judecată. Rezultatele obținute prin măsurile de combatere exercită o presiune importantă asupra Guvernului și structurilor administrative pentru a duce mai departe performanțele obținute. Aceasta înseamnă în primul rând o necesitate a regândirii priorităților strategice prin SNA, mai multă prevenție, acțiune asupra cauzelor profunde și nu numai asupra efectelor facil de identificat, mai multă educație, inclusiv juridică, și, nu în ultimul rând, repararea prejudiciilor provocate prin săvârșirea de infracțiuni.
Evaluările internaționale au subliniat în mod constant utilitatea documentului strategic anticorupție. Cel mai recent raport privind progresele înregistrate de România în cadrul MCV consideră că „strategia națională anticorupție este instrumentul de bază prin care se încurajează acordarea de prioritate măsurilor preventive adoptate de către administrația publică, atât la nivel național, cât și la nivel local. Proiectele concrete de prevenire a corupției din cadrul ministerelor, unele finanțate din fonduri ale UE și de organizații neguvernamentale, vor continua să contribuie în mod util la lupta împotriva corupției în cadrul administrației”. Aprecieri similare au fost formulate de către GRECO1 și OCDE2.
Totodată, SNA 2012 -2015 a generat o bună practică internațională, prin instituirea unui mecanism de misiuni tematice de evaluare la nivelul instituțiilor publice, care a implicat derularea unor vizite de evaluare de către echipe de experți formate din reprezentanți ai celor cinci platforme de cooperare (inclusiv societatea civilă). În cei patru ani de aplicare a strategiei au fost evaluate 17 instituții centrale și 66 de entități din administrația publică locală. Acest tip de cooperare și schimb de experiență trebuie consolidat și în următorul ciclu strategic.
1.1.1. Evoluții majore înregistrate în perioada de implementare
• După aprobarea SNA de către Guvern, documentul a fost asumat de către Parlamentul României și sistemul judiciar.
• Beneficiul major adus de această strategie a fost accentul pus pe implementarea standardelor de integritate. Comparativ cu nivelul de implicare în implementarea SNA privind sectoarele vulnerabile și administrația publică locală în perioada 2008 – 2010 (4 instituții publice și 12 primării), aproximativ 2.500 de instituții publice, de la ministere la primării și de la autorități independente la companii cu capital de stat au lucrat împreună cu MJ pentru a găsi cele mai eficiente mecanisme de aplicare a măsurilor preventive.
• Stabilitatea cadrului legislativ și instituțional anticorupție, manifestat inclusiv sub forma alocării resurselor bugetare și umane pentru autoritățile specializate (DNA, ANI, DGA), contribuie la explicarea eficienței crescute a acestor autorități, în special în zona de combatere, răsplătită de încrederea în creștere a cetățenilor în instituțiile anticorupție3.
• Promovarea politicii penale de încurajare a recuperării veniturilor dobândite din săvârșirea de infracțiuni a condus la introducerea legislației privind valorificarea bunurilor sechestrate și confiscarea extinsă, alături de o creștere semnificativă a indicatorilor înregistrați de procurori și instanțe în materia dispunerii măsurilor de indisponibilizare și confiscare.
• Mecanismul de evaluare reciprocă între instituțiile publice, deja instituționalizat prin SNA, a relevat importanța pârghiilor administrative manageriale în prevenirea corupției.
• Au fost adoptate măsuri pentru consolidarea instituțională în domenii precum: controlul ex-ante (prin constituirea, în cadrul ANI, a sistemului informatic Prevent, pentru prevenirea și identificarea potențialelor conflicte de interese), investigațiile financiare (prin mărirea schemei de personal a MP cu 400 de investigatori din cadrul ANAF), adoptarea noii legislații privind finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale, majorarea salariilor inspectorilor de integritate ANI la nivelul funcțiilor echivalente din cadrul Consiliului Concurenței.
• Metodologia de evaluare a riscurilor de corupție, testată de către DGA în cadrul SNA 2008 -2010, a fost extinsă în 4 instituții-pilot (MS, MENCS, ANAF și ANP). Similar, metodologia dezvoltată de MDRAP a fost testată la nivelul a 130 de primării;
• A fost încheiat primul acord de partajare a bunurilor confiscate, între România și Statele Unite ale Americii, prin care a fost transferată către MJ și Structura Antidrog a Poliției Române suma de 400.000 USD, confiscată de o instanță americană într-un caz de criminalitate organizată investigat cu ajutorul autorităților române.
• La nivelul administrației publice centrale au fost identificate bune practici în implementarea SNA. Pot fi amintite, cu titlu de exemplu:
– înființarea unor structuri de integritate (MDRAP, MS, MMFPSPV, ANAF);
– formularea de către Curtea de Conturi a 341 de sesizări către organele de urmărire penală, prejudiciul total constatat de acestea fiind de 1.340,91 mil. euro;
– crearea, la inițiativa Consiliului Concurenței, a modulului de licitații trucate – instrument de lucru axat pe schimbul rapid de informații între experții desemnați de instituțiile implicate în domeniul achizițiilor publice;
– elaborarea propriilor strategii anticorupție (MDRAP și MECS);
– operaționalizarea, la nivelul ANAF, a aplicației informatice MonitorSP, care stochează atât măsurile întreprinse de agenție în vederea recuperării creanțelor, cât și informații preluate din hotărârile judecătorești pronunțate în materie penală;
– constituirea Consiliilor de Etică și aplicarea Mecanismului de Feedback al Pacientului la nivelul spitalelor publice din România, ca mecanisme-suport pentru acțiunile ce au ca scop reducerea nivelului plăților informale.
• La nivelul administrației publice locale au fost identificate bune practici în implementarea SNA4: elaborarea de coduri de etică și conduită, specializate pe domeniul fondurilor europene, respectiv al achizițiilor publice; implementarea unor proceduri on-Iine de tip e-guvernare; organizarea de dezbateri și activități de instruire pentru promovarea bunelor practici anticorupție la nivelul administrației publice locale, pentru informarea cetățenilor; constituirea de registre pentru evidența cazurilor de abținere în luarea deciziei în situații de conflict de interese, respectiv privind evidența incidentelor de integritate.
O atenție deosebită a fost acordată domeniului achizițiilor publice. O serie de sesiuni de instruire au fost organizate în perioada 2013 -2014, în proiectul „Combaterea criminalității în domeniul achizițiilor publice”, implementat de Freedom House România în parteneriat cu mai multe instituții publice, organizații ale societății civile și parteneri internaționali.
1.1.2. Puncte slabe/priorități de intervenție strategică
Evaluările reciproce realizate între instituțiile publice au identificat deficiențe, care pot reprezenta repere și pentru următorii ani, respectiv pentru perioada 2016 -2020:
• Instituționalizarea reacției la incidentele de integritate asimilate eșecului de management;
• Necesitatea consolidării structurilor de prevenire la nivelul instituțiilor publice, precum și a celor de control intern și audit, alături de specializarea analizei de riscuri instituționale;
• Educația anticorupție reprezintă o prioritate majoră. Există un deficit semnificativ de cunoaștere de către angajați și manageri a standardelor legale de integritate (protecția avertizorului în interes public, consilierea etică, interdicțiile post- angajare – pantouflage, gestionarea funcțiilor sensibile);
• Gestionarea creanțelor provenite din infracțiuni, în special în faza de administrare a bunurilor sechestrate și de valorificare a celor confiscate;
• Prevenirea corupției în mediul politic și identificarea formulei de transpunere a măsurilor restante prevăzute de SNA în ceea ce privește soluționarea în termen de 72 de ore a cererilor de încuviințare a percheziției, reținerii sau arestării preventive a membrilor Parlamentului, precum și cu privire la adoptarea codului de etică al acestora;
• Intensificarea eforturilor de consolidare a integrității în mediul de afaceri, inclusiv în întreprinderile publice, mai ales prin: implementarea unui plan de integritate, dezvoltarea și aplicarea codului etic al companiei, instituirea de mecanisme pentru protecția avertizorilor în interes public, aplicarea măsurilor preventive pentru funcțiile sensibile și a mecanismelor de tratare a incidentelor de integritate;
• Din rapoartele transmise de UAT-uri, se poate remarca o abordare formalistă a prevenirii corupției la nivel local5. Codurile de etică sunt elaborate la nivelul unui număr redus de APL-uri, iar persoanele responsabile cu consilierea etică exercită un rol formal. Măsura privind declararea cadourilor nu este cunoscută la nivelul UAT-urilor și în majoritatea instituțiilor nu se implementează. Nu există proceduri de prevenire a conflictelor de interese și incompatibilităților. Prevederile privind interdicțiile postangajare (pantouflage-ul) și instituția avertizorului în interes public sunt foarte puțin sau deloc cunoscute la nivelul instituțiilor administrației publice locale, la fel ca și informațiile privind publicarea datelor în format deschis.
Pe lângă acestea, principalele dificultăți semnalate de către reprezentanții autorităților administrației publice locale se referă la6:
• lipsa personalului și nivelul de pregătire a celui existent neadecvat îndeplinirii atribuțiilor;
• cumul de atribuții ale persoanelor desemnate cu monitorizarea și implementarea SNA;
• lipsa capacității proprii de realizare a analizei riscurilor și vulnerabilităților la corupție, de identificare a măsurilor de remediere, de elaborare a celorlalte documente solicitate la raportare;
• lipsa consultanței în ceea ce privește redactarea autoevaluării măsurilor preventive anticorupție și a indicatorilor aferenți, precum și a celorlalte documente solicitate la raportare;
• lipsa unui model de procedură de sistem privind colectarea sistematică a datelor necesare autoevaluării gradului de implementare a măsurilor preventive anticorupție obligatorii;
• instabilitatea și insecuritatea resimțite la nivel individual, induse de reorganizările care au dus la reconfigurarea colectivelor constituie problema aflată în prim-planul preocupărilor personalului chestionat și mai puțin problema corupției, care nu este percepută ca având un efect direct și imediat asupra individului, ducând la neimplicarea acestuia în prevenirea fenomenului;
• rigiditatea și teama angajaților de a raporta abaterile disciplinare și faptele de corupție identificate;
• dificultatea de a atrage și de a menține în sistem personal specializat și lipsa unor mecanisme eficiente de descoperire, raportare și sancționare a abuzurilor funcționarilor;
• lipsa unei comunicări interne eficiente cu efecte semnificative negative asupra asigurării unui climat organizațional optim;
• salarizarea necorespunzătoare;
• lipsa resurselor financiare pentru implementarea prevederilor SNA (de exemplu, pentru dezvoltarea unor noi soluții de e-administrare ca platformă de accesare a serviciilor publice de către cetățeni);
• resurse financiare insuficiente pentru asigurarea accesului la pregătirea profesională a angajaților instituției;
• resurse financiare și umane insuficiente pentru dezvoltarea rețelelor de elaborare și evaluare a politicilor publice anticorupție de la nivel teritorial/local;
• nivelul relativ scăzut al interesului salariaților și al instituțiilor publice privind organizarea de consultări și dezbateri periodice pentru diseminarea bunelor practici privind integritatea și lupta împotriva corupției;
• lipsa de informare și conștientizare a consecințelor faptelor de corupție în rândul cetățenilor.
La vulnerabilitățile expuse mai sus se adaugă și insuficiența resurselor umane și financiare alocate Secretariatului Tehnic al SNA și structurilor de audit, control administrativ și control intern managerial din instituțiile publice, cu impact semnificativ asupra deficitului constatat în materia educației anticorupție. Acest deficit a reprezentat și concluzia unei cercetări criminologice date publicității de către MJ în 20157, referitoare la experiențele directe cu fenomenul corupției ale persoanelor condamnate pentru astfel de fapte. Studiul reflectă efectul disuasiv redus al eforturilor de combatere a corupției, precum și insuficienta cunoaștere și aplicare a cadrului normativ.
1.1.3. Evaluările interne sunt confirmate în mare parte și de concluziile auditului independent realizat cu sprijinul OCDE
Raportul de audit privind implementarea SNA 2012 -2015 validează o parte din concluziile evaluării realizate de Secretariatul tehnic al SNA și prezentate Guvernului în luna martie 2016. Acesta recomandă selectarea câtorva priorități pentru următoarea strategie, precum achizițiile publice și alte tipuri de contracte la care sunt parte instituțiile publice, dar și transparența. De asemenea, raportul recomandă implementarea sistemului Prevent (de semnalare timpurie a eventualelor situații de conflict de interese în procedurile de achiziții publice), și utilizarea SEAP pentru întregul proces de achiziții publice, dar și punerea la dispoziția publicului a informațiilor respective în format deschis. Este recomandată introducerea „listei negre” a societăților și persoanelor din conducerea acestora (de exemplu, administratori sau membri în consiliul de administrație/consiliul de supraveghere/directorat/ directori generali/directori) care au încălcat legea privind achizițiile publice, dar și includerea întreprinderilor publice și a administrației publice locale printre prioritățile noii strategii.
Sunt recomandate monitorizarea implementării la nivel local a Legii accesului la informații de interes public și implicarea populației în elaborarea bugetelor locale, dar și instruirea funcționarilor locali și a societăților în care municipalitatea este acționar, evaluarea sistemică a publicării în mod proactiv a informațiilor de interes public de către autoritățile publice locale; analizarea implementării efective a solicitărilor de informații, derularea de campanii de sensibilizare cu privire la drepturile cetățenilor de a obține informații de la nivelul autorităților locale Toate aceste instrumente ar putea fi folosite pentru a spori transparența la nivel local, alături de punerea la dispoziție a informațiilor de interes public pe site-urile instituțiilor publice și ale întreprinderilor publice.
Trebuie acordată atenție proceselor de luare a deciziilor care sunt vulnerabile la corupție și lipsite de transparență. În cazul în care procesul de luare a deciziilor nu este transparent, acesta ar trebui să fie schimbat (de exemplu, în recrutarea de medici în spitale, alocarea de bani pentru instituțiile medicale, achiziționarea de echipamente medicale și medicamente). Este încurajată utilizarea de soluții electronice (e-certificate, e-înregistrare pentru medici, e-rețete, e-consiliere de către medici, e-școală, inclusiv e-testare) pentru a limita posibilitățile de corupție.
Raportul recomandă și oferirea de diverse stimulente pentru a motiva organizațiile și organele de conducere ale acestora să integreze politici anticorupție, de exemplu, prin alocarea de fonduri suplimentare pe baza prezenței măsurilor anticorupție sau eliberarea unui certificat de „bună guvernare” pentru instituție sau administrația locală. În plus, raportul recomandă ca MJ și alte autorități să introducă inițiative de sensibilizare și conștientizare cu privire la impactul fenomenului de corupție. Este recomandată includerea riscurilor de mituire a funcționarilor publici străini sau a personalului contractual străin, conform Convenției OCDE, în sesiunile de formare profesională la care participă reprezentanții mediului de afaceri.
Implementarea recomandărilor rundei a patra de evaluare GRECO cu privire la parlamentari, dar și luarea în considerare a restrângerii imunităților sunt alte două aspecte abordate de raportul de audit. Sunt, de asemenea, recomandate asigurarea stabilității instituțiilor-cheie anticorupție, alocarea de fonduri suplimentare și resurse umane adecvate pentru acestea, dar și punerea unui accent sporit asupra confiscării bunurilor ilicite. Raportul de audit mai recomandă creșterea gradului de educație anticorupție pentru entitățile publice și private interesate, prin module de instruire pentru funcționarii publici și personalul contractual, dar și cursuri de formare, cu testare interactivă on- line, pentru persoanele din conducerea instituțiilor publice.
În ceea ce privește mecanismul de monitorizare a strategiei, raportul de audit recunoaște valoarea adăugată a misiunilor de evaluare și recomandă menținerea lor, deoarece acestea constituie o măsură extrem de benefică de sensibilizare și consiliere. Se recomandă și adăugarea unui mecanism de urmărire a punerii în aplicare a recomandărilor formulate ca urmare a misiunilor. Se recomandă alocarea de resurse financiare pentru implementarea politicii anticorupție.
1.2. Corelarea cu alte politici naționale și sectoriale
În arhitectura politicilor publice naționale, SNA ocupă un loc important, la intersecția mai multor politici publice, reprezentând la rândul său o politică sectorială prin raportare la Strategia Națională de Apărare a Țării (SNApT) 2015 -2019. De altfel, SNApT identifică în mod direct corupția ca pe un risc și o vulnerabilitate importantă:
– „nerealizarea obiectivelor de dezvoltare ale României poate fi generată de persistența dificultăților economice, proliferarea economiei subterane și a corupției, evaziunea fiscală, precaritatea infrastructurii, dar și de factori externi precum perpetuarea decalajelor de dezvoltare la nivelul UE și gradul scăzut de rezistență față de turbulențele majore de pe piețele externe, mai ales pe zona financiar-bancară”;
– „corupția vulnerabilizează statul, generează prejudicii economiei și afectează potențialul de dezvoltare a țării, buna guvernanță, decizia în folosul cetățenilor și comunităților, precum și încrederea în actul de justiție și în instituțiile statului. În plan extern, persistența corupției are impact negativ asupra credibilității și imaginii țării noastre”.
SNApT confirmă evaluarea internă a SNA legată de capacitatea redusă a administrației centrale și locale de a implementa politicile publice naționale și europene, asumat, de asemenea, ca vulnerabilitate.
Deși este o strategie cu caracter orizontal, aptă de a produce efecte la nivelul tuturor instituțiilor și autorităților publice, SNA nu este un remediu universal și nu poate soluționa singură cauzele profunde ale corupției din România. Prin acest document strategic nu se poate realiza reforma administrativă sau descentralizarea serviciilor publice, după cum nu se pot soluționa problemele de salarizare ale diferitelor categorii profesionale.
Pentru a atinge efectele scontate, SNA se completează și corelează cu strategii sectoriale precum Strategia de reformă a funcției publice, Strategia pentru consolidarea administrației publice, Strategia pentru dezvoltarea justiției ca serviciu public,
Strategia națională pentru achiziții publice sau Strategia națională pentru competitivitate, Strategia națională privind agenda digitală pentru România 2020.