Sintagmă neconstituțională în cuprinsul art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor

[art. 25 alin. (1) și (2) din ordonanță]. Persoana vizată de decizia de imputare poate face contestație împotriva acesteia, iar contestația este soluționată de comandantul sau șeful care a emis decizia de imputare sau de o comisie de soluționare a contestației, numită de acesta, nefiind obligatoriu ca membrii comisiei să fi participat la efectuarea cercetării administrative [art. 30 alin. (3) din ordonanță]. Împotriva hotărârii pronunțate asupra contestației cel nemulțumit poate face plângere, care se depune la unitatea care are în evidență debitul, iar aceasta este obligată să o înainteze comisiei de jurisdicție a imputațiilor în cel mult 5 zile de la înregistrare, comisie care trebuie să o soluționeze în cel mult 60 de zile (art. 31 din ordonanță).

19. Curtea observă că Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 reglementează mai multe proceduri, dintre care numai una poate fi calificată ca fiind procedură administrativ-jurisdicțională, anume cea din fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor ale cărei elemente sunt reglementate la art. 31-43 din ordonanță. Astfel, în cap. IV din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 sunt reglementate două căi de atac (în afară de cea a revizuirii prevăzută de art. 35 din ordonanță). Prima cale de atac este, de fapt, un recurs grațios [art. 30 alin. (2) din ordonanță], iar cea de-a doua este exercitată în fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor. Dacă în primul caz se poate afirma cu certitudine că nu ne aflăm în fața unei proceduri administrativ-jurisdicționale și, implicit, nici în fața unei jurisdicții administrative speciale, în cazul comisiei de jurisdicție a imputațiilor se impune o analiză atentă și amănunțită.

20. Curtea Constituțională a mai avut ocazia să se pronunțe în privința procedurilor administrativ-jurisdicționale, reliefând rolul și importanța acestora. Astfel, potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, procedura administrativ-jurisdicțională constituie o măsura de protecție care nu poate avea ca scop limitarea accesului la justiție. În conformitate cu prevederile art. 126 din Constituție, justiția se înfăptuiește de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești prevăzute de lege. Așa fiind, existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești, în condițiile stabilite de lege. Această consecință rezultă și din exigențele principiului separației puterilor în stat, care, în ce privește relația dintre administrația publică și autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administrației publice, chiar cu caracter jurisdicțional, să se substituie autorității judecătorești. Ca urmare, hotărârea organului de jurisdicție administrativă este supusă controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ sau al altei instanțe competente, potrivit legii, iar părților nu li se poate limita exercitarea acestui drept consfințit de prevederile Constituției. După introducerea art. 21 alin. (4) în urma revizuirii din 2003, Curtea Constituțională a analizat procedurile administrativ- jurisdicționale prin prisma noilor realități de ordin constituțional care reclamă ca jurisdicțiile administrative speciale (și, implicit, procedurile administrativ-jurisdicționale din fața acestora) să fie facultative și gratuite.

21. Astfel, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, sau Decizia nr. 476 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 6 august 2015, și Decizia nr. 766 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 11 ianuarie 2016, referitor la legitimitatea constituțională și la gratuitatea procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea a statuat, pe de o parte, că, în principiu, instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii. Totodată, Curtea a reținut că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări; competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate reprezintă o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”. Însă Curtea a reliefat caracterul facultativ și gratuit al acestor proceduri (în acest sens fiind și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66). Astfel, Curtea a reținut, prin raportare la propunerea de revizuire a Constituției care era în sensul eliminării caracterului facultativ al jurisdicțiilor administrative speciale, că, în prezent, caracterul facultativ al jurisdicțiilor administrative speciale este o garanție a accesului liber la justiție, alegerea – electa una via – aparținând cetățeanului. Curtea a statuat că „eliminarea caracterului facultativ creează premisele instituirii unor jurisdicții administrative obligatorii, ceea ce are drept efect excluderea posibilității cetățeanului de a alege între cele două căi de acces la instanța judecătorească, din moment ce statul va impune urmarea uneia singure ce presupune o procedură administrativ- jurisdicțională obligatorie. Așadar, modificarea propusă este de natură a suprima o garanție a accesului liber la justiție”.

22. Distinct de cele de mai sus, Curtea reține că procedurile administrativ-jurisdicționale au și rolul de a asigura o eventuală soluționare cu celeritate a unor litigii specifice de către o jurisdicție administrativă specială, care, prin natura competențelor sale, modul de numire și mai ales calificarea membrilor săi, este în măsură să cunoască mai bine problemele specifice și speciale ale unui domeniu de activitate care vizează administrația publică. Din această perspectivă, astfel de proceduri administrativ-jurisdicționale pot constitui, în măsura în care justițiabilul interesat face apel la ele, un real mijloc de protecție a drepturilor și intereselor sale legitime, protecție ce se presupune că este conferită prin analizarea litigiului făcută de o jurisdicție specializată.

23. Având în vedere considerentele de mai sus, Curtea va analiza în continuare dacă obligația legală impusă părții de a se adresa instanței judecătorești numai după epuizarea căilor de atac interne (în concret, contestația în fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor) încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituție.

24. Curtea constată că mai întâi trebuie să stabilească natura juridică a deciziei de imputare, acest lucru fiind important pentru că procedurile administrativ-jurisdicționale pot viza doar actele administrative [conform art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004].

25. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;”.

26. În continuare, analizând în același scop și alte texte legale, Curtea constată că, potrivit art. 85 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care reprezintă cadrul general pentru funcționarii publici (militarii fiind o categorie specială de funcționari publici): „(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.

(2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.” Din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale menționate rezultă că decizia de imputare este un act administrativ, din moment ce împotriva actului atacat justițiabilul se poate adresa instanței de contencios administrativ.

27. Totodată, Curtea observă că prin Decizia nr. 1.354 din

19 aprilie 2006 Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a ajuns la aceeași concluzie, apreciind că decizia de imputare este un act administrativ. Mai mult, prin Decizia nr. 3.386 din 5 iulie 2012, Înalta Curte de Casație și Justiție, interpretând prevederile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 în corelație cu normele-cadru cuprinse în Legea nr. 554/2004 și aplicându-le împrejurărilor speței respective, a constatat că decizia de imputare are natura juridică a unui act administrativ tipic, susceptibil să facă obiectul unei jurisdicții administrative speciale. Prin urmare, atât dispozițiile legale în vigoare menționate, cât și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție confirmă faptul că decizia de imputare este un act administrativ.

28. Curtea va analiza și dacă ipoteza din cauza de față se subsumează noțiunii de jurisdicție administrativă specială, așadar dacă o astfel de comisie de jurisdicție a imputațiilor reprezintă o autoritate administrativă în sensul art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, îndeplinind rolul de jurisdicție administrativă specială. Această operațiune este necesară întrucât o procedură administrativ-jurisdicțională se poate desfășura numai în fața unei jurisdicții administrative speciale. Potrivit dispozițiilor legale menționate, jurisdicția administrativă specială este „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale”. Curtea Constituțională a reținut în jurisprudența sa (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 220 din 6 mai 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 16 iunie 2004, și Decizia nr. 307 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 4 august 2014) că „jurisdicțiile speciale administrative” reprezintă o activitate jurisdicțională realizată de un organ de jurisdicție ce funcționează în cadrul unei instituții a administrației publice sau al unor autorități administrative autonome, care se realizează conform procedurii imperative prevăzute într-o lege specială, procedură asemănătoare cu cea a instanțelor de judecată, desfășurată însă paralel și separat de aceasta.

29. Așadar, analizând art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea reține că, pentru a fi în prezența unei jurisdicții administrative speciale, este necesară întrunirea cumulativă a următoarelor condiții: o activitate cu caracter jurisdicțional să fie desfășurată de o autoritate publică administrativă; stările de conflict cu a căror soluționare este sesizată autoritatea administrativ-jurisdicțională să izvorască (direct sau indirect) dintr-un act administrativ, iar rezolvarea lor să fie făcută în baza unei legi (organice); acele competențe de stingere a situațiilor de conflict să fie exercitate în cadrul unei proceduri guvernate de principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.

30. Ținând cont atât de prevederile legale menționate, cât și de jurisprudența Curții Constituționale, se constată că respectiva comisie de jurisdicție a imputațiilor este un organ de jurisdicție ce funcționează în cadrul unei instituții a administrației publice. De asemenea, acest organ beneficiază de o independență a activității administrativ-jurisdicționale. Acest lucru reiese din modul de numire a membrilor comisiei, precum și din modul în care își desfășoară activitatea.

31. Astfel, în ceea ce privește modul de numire, Curtea reține că respectivele comisii de jurisdicție a imputațiilor se înființează, se organizează și funcționează pe baza ordinului conducătorilor instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din ordonanță, adică Ministerul Apărării Naționale, Ministerul de Interne, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Protecție și Pază, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Telecomunicații Speciale și Ministerul Justiției, fiind formate din 3-7 membri. Aceste comisii funcționează în complete compuse din 3 membri, din care unul va fi în mod obligatoriu ofițer de justiție sau licențiat în științe juridice. Curtea observă că membrii acestor comisii sunt numiți de conducătorii instituțiilor vizate, iar membrii provin din personalul acestor instituții. Însă dispozițiile legale nu prevăd că ar exista o legătură ierarhică între membrii comisiei și cei care i-au numit în privința activității desfășurate în cadrul unei asemenea comisii, iar legea nu face referire la independența în sine a organului administrativ cu atribuții jurisdicționale, ci la independența activității administrativ-jurisdicționale.

32. Examinând competențele comisiei de jurisdicție a imputațiilor (art. 31-39 din ordonanță), Curtea reține că aceasta soluționează plângerea în cel mult 60 de zile de la data înregistrării acesteia la comisie. La soluționarea cauzelor de către comisia de jurisdicție a imputațiilor, persoanele obligate la plată vor fi citate. Soluționarea cauzelor se poate face atât la sediul comisiei de jurisdicție a imputațiilor, cât și la sediul unității păgubite. După deschiderea ședinței, președintele comisiei de jurisdicție a imputațiilor constată dacă sunt ori nu motive de recuzare cu privire la membrii completului, după care dispune citirea sau prezentarea rezumativă a documentelor din dosar și dă cuvântul persoanelor prezente în cauză. Declarațiile acestora se consemnează separat, sub semnătură. Pentru stabilirea adevărului, comisia de jurisdicție a imputațiilor va folosi toate mijloacele de probă admise de lege. Când persoanele citate nu se pot prezenta din motive temeinic justificate ori procedura nu a fost îndeplinită pentru termenul de judecată fixat sau din alte motive obiective, comisia de jurisdicție a imputațiilor amână cauza pentru un nou termen, întocmind de fiecare dată o încheiere în care va preciza motivul amânării.

33. Din analiza celor prezentate rezultă că procedura se bazează pe principiul contradictorialității și al garantării efective a exercitării dreptului la apărare, precum și pe egalitatea părților litigante în fața organului administrativ. Comisia de jurisdicție a imputațiilor, pronunțându-se asupra cauzei, hotărăște admiterea parțială sau totală ori respingerea plângerii [art. 39 alin. (1) din ordonanță].

34. În concluzie, ținând cont de criteriile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constată că respectiva comisie de jurisdicție a imputațiilor este o jurisdicție administrativă specială ce își desfășoară activitatea după o procedură administrativ-jurisdicțională.

35. Așadar, Curtea reține că procedura desfășurată în fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor, potrivit dispozițiilor art. 31-39 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, este una administrativ-jurisdicțională. Dispozițiile art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 îl obligă practic pe justițiabil să parcurgă căile de atac prevăzute de aceasta, una dintre aceste căi de atac fiind soluționată de o jurisdicție administrativă specială, respectiv comisia de jurisdicție a imputațiilor. Or, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, „Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”. Dacă înainte de revizuirea Constituției din anul 2003 legiuitorul putea impune obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrativ-jurisdicționale în fața unei jurisdicții administrative speciale, după introducerea art. 21 alin. (4) în Legea fundamentală, această obligație nu mai poate exista, ea încălcând prevederile constituționale menționate. Chiar dacă dispozițiile legale criticate sunt anterioare revizuirii Constituției din anul 2003, legiuitorul nu și-a îndeplinit obligația firească ce decurge din principiul supremației Constituției și nu a pus de acord dispozițiile legale cu noile prevederi constituționale.

36. Curtea constată că, prin efectul sintagmei „după epuizarea acestor căi de atac” din cuprinsul art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, posibilitatea conferită de art. 31 din aceeași ordonanță de a apela la o jurisdicție administrativă specială se transformă în obligație, încălcând-se astfel art. 21 alin. (4) din Constituție.

37. Justițiabilul trebuie să aibă posibilitatea să opteze pentru parcurgerea unei proceduri administrativ-jurisdicționale, ca o expresie a încrederii sale în faptul că litigiul său poate fi soluționat cu celeritate și de către o jurisdicție specializată, dar nu i se poate impune recurgerea la o jurisdicție administrativă specială dacă acesta consideră că este mai bine să sesizeze direct instanța judecătorească competentă potrivit legii. Acest lucru nu înseamnă că justițiabilul nu poate fi obligat la parcurgerea unei proceduri prealabile, respectiv a unor căi de atac interne, cum ar fi recursul ierarhic sau recursul grațios și care dau posibilitatea autorităților competente să reanalizeze actul administrativ contestat. Așadar, efectele prezentei decizii nu se aplică recursului grațios prevăzut de art. 30 din ordonanță. Constatarea neconstituționalității sintagmei „după epuizarea acestor căi de atac” ce urmează a fi pronunțată privește procedura administrativ-jurisdicțională care se desfășoară în fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor, procedură prevăzută de art. 31-39 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998. Ca atare, asigurarea dreptului justițiabilului de a se adresa instanței judecătorești numai după exercitarea căii de atac ce trebuie soluționată de această jurisdicție administrativă specială încălcă prevederile Constituției.

38. În fine, Curtea reține că forța obligatorie a actelor jurisdicționale, deci și a deciziilor Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. Așadar, atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor Curții Constituționale sunt general obligatorii, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție, și se impun cu aceeași forță tuturor subiectelor de drept.