Decizia Î.C.C.J. nr. 12/2015. Atacarea hotărârilor CL în fața instanței de contencios administrativ de către primari

[…] posibilitatea primarului de a se adresa justiției depinde de calitatea în care acesta acționează în instanță. Astfel, potrivit art. 120 din Constituție și art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezintă autoritatea executivă a administrației publice locale; în același timp însă, conform art. 67 din același act normativ, primarul este reprezentantul în justiție al colectivității locale, ca persoană juridică de drept public.

[…] în calitate de autoritate executivă a administrației publice locale, primarul exercită doar acele atribuții care îi sunt conferite de lege. În acest sens art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede: «Competențele și atribuțiile autorităților administrației publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competențe sunt depline și exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.»

Pe de altă parte însă, autorul excepției a arătat că primarul poate acționa și în calitate de reprezentant al unității administrativ-teritoriale, care este un subiect de drept public. Din această perspectivă autorul excepției a susținut că, datorită nerecunoașterii dreptului primarului de a se adresa direct instanțelor de judecată, se restrânge, pe cale de consecință, accesul liber la justiție al comunității locale pe care acesta o reprezintă. Astfel, potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, «Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public […], iar conform art. 67 alin. (1) din aceeași lege, primarul reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție.»

Din prevederile art. 67 din Legea nr. 215/2001 reiese că primarul este abilitat să reprezinte în justiție unitatea administrativ-teritorială, dar această dispoziție vizează numai raporturile colectivității locale cu terții, nu și pe cele cu consiliul local, care este un organ al unității administrativ-teritoriale ca și primarul și are aceeași legitimitate cu acesta.

Având aceeași legitimitate, cele două autorități locale emit acte cu efecte similare. Astfel, potrivit art. 46 și, respectiv, art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, atât hotărârile consiliului local, cât și dispozițiile primarului sunt fie acte cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Aceste acte sunt supuse unui control judecătoresc simetric, nici una dintre cele două autorități neputând ataca, în mod direct, în contencios administrativ, actele emise de cealaltă. Autoritatea căreia îi incumbă sarcina de a veghea la respectarea legii în desfășurarea activităților aferente exercitării autonomiei locale este prefectul, care acționează în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu, în vederea sesizării instanței judecătorești cu privire la pretinsa ilegalitate a unui act al consiliului local. Această competență este, de altfel, prevăzută de art. 27 alin. (1) din lege, potrivit căruia: «Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul județean, precum și dispozițiile emise de primar sau de președintele consiliului județean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale […].»

Faptul că primarul nu dispune de o cale de atac directă împotriva hotărârilor consiliului local pe care le consideră ilegale nu echivalează însă cu excluderea posibilității ca aceste acte să fie deduse controlului instanțelor de judecată. Pe lângă posibilitatea generală a prefectului de a ataca asemenea acte în contencios administrativ, există și situații specifice în care controlul judecătoresc poate fi declanșat la inițiativa altor persoane, spre exemplu, în cazul prevăzut la art. 47 din Legea nr. 215/2001, când «acțiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.»”

VIII. Raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății

26. Judecătorul desemnat în temeiul art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă a întocmit raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății, prin care, în temeiul art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, a întocmit și a motivat proiectul soluției ce se propune a fi dată, în sensul că, „în condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București”.

27. În esență, judecătorul-raportor a argumentat în sensul celor arătate în continuare.

27.1. Ca urmare a modificărilor și completărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) și art. 27 alin. (1) din această lege, reținută în considerentele Deciziei Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite nr. IV din 23 iunie 2003, nu se mai regăsește în conținutul noilor norme juridice, astfel cum erau în vigoare la data soluționării recursului în interesul legii, fiind incidente prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă.

27.2. Chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este diferită, întrucât, deși privește în principal tot primarul, întrebarea se referă la calitatea sa de reprezentant al unității administrativ-teritoriale, potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, partea vătămată fiind orașul/municipiul/comuna, iar nu primarul în nume propriu.

27.3. Este de observat caracterul inovator al noii legi a contenciosului care consfințește cadrul general pentru exercițiul contenciosului administrativ obiectiv, prin legiferarea generală a dreptului la acțiune al persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă.

27.4. Sunt relevante prevederile art. 1 alin. (1), (2) și (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b) și r) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 19 din Legea nr. 215/2001, considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 356 din 10 decembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 3 martie 2003, precum și prevederile art. 11 din Cartea europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997.

27.5. Se poate concluziona în sensul că unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, având în vedere calitatea sa de subiect de drept public, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, atunci când se invocă vătămarea unui interes legitim public, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și r) din Legea nr. 554/2004 cu raportare la competențele autonome ale colectivității teritoriale, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

28. În raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă se constată că sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a sesizării, întrucât:

– sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 30.461/3/2013, aflat pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal;

– instanța care a formulat sesizarea – Curtea de Apel București – este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 10 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004;

– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect acțiunea formulată de unitatea administrativ-teritorială municipiul București, prin primarul general, prin care se solicită anularea unei hotărâri a Consiliului General al Municipiului București.

29. Se constată că sunt îndeplinite atât cerința referitoare la elementul de noutate, cât și condiția ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat, iar problema de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, pentru considerentele arătate în continuare.

29.1. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept menționată la pct. I privind dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, în condițiile Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 554/2004.

29.2. Instanța supremă s-a pronunțat anterior prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, în soluționarea unui recurs în interesul legii, în sensul că: „În aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, stabilește că primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local”.

29.3. Ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozițiilor art. 27 alin. (1) și art. 68 alin. (1) lit. b), avută în vedere la pronunțarea Deciziei nr. VI din 23 iunie 2003, nu se mai regăsește în conținutul actual al legii respective, fiind incidente dispozițiile art. 518 din Codul de procedură civilă, conform cărora „Decizia în interesul legii își încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituționalității dispoziției legale care a făcut obiectul interpretării”.

29.4. Elementul de noutate rezidă și în faptul că, la pronunțarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Supremă de Justiție – Secțiile Unite a avut în vedere dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, care a fost înlocuită de o nouă reglementare în materie, respectiv Legea nr. 554/2004.

29.5. Totodată, se cuvine a fi observat faptul că, în comparație cu Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, care viza dreptul primarului de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local, în prezenta cauză, chestiunea de drept este diferită, întrucât vizează dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul – în exercitarea calității de reprezentant conferite de art. 62 din Legea nr. 215/2001 – de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București. Cu alte cuvinte, în prezenta cauză, partea vătămată este unitatea administrativ-teritorială, iar nu primarul în nume propriu.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

30. Chestiunea de drept supusă dezlegării, astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, vizează dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, în condițiile Legii nr. 215/2001 și ale Legii nr. 554/2004.

31. Dispozițiile supuse interpretării, menționate în expunerea punctului de vedere al instanței de trimitere, sunt următoarele:

– art. 5,art. 6 alin. (2), art. 21,art. 23,art. 45 alin. (1), art. 48,art. 61 alin. (1) și (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80,art. 82,art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1) lit. a), (2), (3) și (7) din Legea nr. 215/2001:

„Art. 5. – (1) Autoritățile administrației publice locale exercită, în condițiile legii, competențe exclusive, competențe partajate și competențe delegate.

(2) Autonomia locală conferă autorităților administrației publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice.”

„Art. 6. – (1) […]

(2) În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”

„Art. 21. – (1) Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.

(2) În justiție, unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de președintele consiliului județean.”

„Art. 23. – (1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale.

(2) Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe și municipii, în condițiile legii.”

„Art. 45. – (1) În exercitarea atribuțiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului cere o altă majoritate.”

„Art. 48. – (1) Secretarul unității administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz va depune în scris și va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al ședinței.

(2) Secretarul unității administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului și prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării.

(3) Comunicarea, însoțită de eventualele obiecții cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar și va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop.”

„Art. 61. – (1) Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică.

(2) Primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor, ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, ale prefectului, precum și a hotărârilor consiliului județean, în condițiile legii.”

„Art. 62. – (1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție.”

„Art. 63. – (1) Primarul îndeplinește următoarele categorii principale de atribuții:

a) atribuții exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condițiile legii;

b) atribuții referitoare la relația cu consiliul local;

c) atribuții referitoare la bugetul local;

d) atribuții privind serviciile publice asigurate cetățenilor;

e) alte atribuții stabilite prin lege.”

„Art. 80. – Autoritățile administrației publice locale din municipiul București sunt Consiliul General al Municipiului București și consiliile locale ale sectoarelor, ca autorități deliberative, precum și primarul general al municipiului București și primarii sectoarelor, ca autorități executive, alese în condițiile legii pentru alegerea autorităților administrației publice locale.”

„Art. 82. – Consiliul General al Municipiului București se constituie, funcționează și îndeplinește atribuțiile prevăzute de dispozițiile prezentei legi pentru consiliile locale, care se aplică în mod corespunzător.”

„Art. 83. – […]

(3) Primarul general și viceprimarii municipiului București funcționează și îndeplinesc atribuțiile prevăzute de dispozițiile prezentei legi pentru primarii și viceprimarii comunelor și orașelor, care se aplică în mod corespunzător.”

„Art. 115. – (1) Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce le revin:

a) primarul emite dispoziții; […]

(2) Dispozițiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului județului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor.

(3) Hotărârile consiliului local se comunică în mod obligatoriu:

a) primarului unității administrativ-teritoriale;

b) prefectului județului. […]

(7) Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea.”;

– art. 1 alin. (1), (2), (6) și (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) și f) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

„Art. 1. – Subiectele de sesizare a instanței

(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

(2) Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

(…)

(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

(…)

(8) Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale.”

„Art. 2. – Semnificația unor termeni

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

a) persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;

b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;

(…)

f) contencios administrativ – activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”

„Art. 3. – (1) Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.”.

32. Elementul de noutate al chestiunii de drept este determinat de aspectele expuse anterior, în cuprinsul pct. 28.

33. În primul rând, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că și în prezent își mențin validitatea considerentele Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, în sensul că „primarul are dreptul să acționeze și poate fi chemat în justiție ca reprezentant al persoanei de drept public”, unitatea administrativ-teritorială, în temeiul dispozițiilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

34. În acest context urmează a se analiza dacă modificările survenite în privința cadrului legislativ în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite conferă consistență concluziei recunoașterii dreptului unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului București.

35. În sensul celor expuse anterior elementul de noutate rezidă în modificarea prevederilor art. 27 alin. (1) și art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, care, la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, aveau următorul conținut:

„Art. 27. – (1) Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul județean, precum și dispozițiile emise de primar sau de președintele consiliului județean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.”

„Art. 68. – (1) Primarul îndeplinește următoarele atribuții principale:

[…]

b) asigură ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect”.

36. Este de observat că, în forma Legii nr. 215/2001, la data pronunțării prezentei decizii, prevederile art. 27 alin. (1) din forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite își găsesc corespondent în dispozițiile legale care consacră dreptul de tutelă administrativă al prefectului în privința actelor autorităților administrației publice locale, respectiv art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

37. De asemenea, se observă că dispozițiile art. 68 alin. (1) lit. a) teza întâi din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, referitoare la atribuția primarului de a aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local își găsesc în prezent corespondent în dispozițiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care dispun în sensul că „primarul asigură […] punerea în aplicare […] a hotărârilor consiliului local”.

38. Este adevărat că prevederile tezei a doua a art. 68 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, conform cărora „în situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect”, nu își găsesc un corespondent în dispozițiile Legii nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării prezentei decizii.

39. Cu toate acestea, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că modificările expuse, intervenite în privința dispozițiilor Legii nr. 215/2001, nu consacră expressis verbis dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului București.

40. Recunoașterea unui asemenea drept nu poate fi dedusă nici pe cale de interpretare, ca o consecință a suprimării textului de lege care prevedea expres dreptul primarului de a-l sesiza pe prefect în situația în care aprecia că o hotărâre a consiliului local este ilegală.

41. Totodată, se observă că, atunci când a dorit să confere primarului dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ cu privire la anumite împrejurări de drept referitoare la activitatea consiliului local, legiuitorul a prevăzut expres, așa cum a făcut-o, spre exemplu, în cuprinsul art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, în sensul că primarul poate să sesizeze instanța de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare de drept a consiliului local prevăzute la alin. (1) al aceluiași articol. Conform art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, „(2) Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată poate să sesizeze instanța de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. (1). Instanța analizează situația de fapt și se pronunță cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanței este definitivă și se comunică prefectului”. În ipoteza reglementată de textul de lege se observă că legiuitorul a prevăzut expres faptul că dreptul de sesizare a instanței este recunoscut deopotrivă mai multor subiecte de drept, respectiv primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată.

42. Într-o altă ipoteză, așa cum secretarului unității administrativ-teritoriale i-a conferit, prin dispozițiile art. 47 și 48 din Legea nr. 215/2001, atribuții de asigurare a legalității hotărârilor consiliului local, dacă ar fi avut intenția de a recunoaște și primarului atribuții în privința legalității hotărârilor adoptate de consiliul local, legiuitorul ar fi făcut-o în mod expres. Astfel, conform art. 47 și art. 48 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001: „hotărârile consiliului local […] se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar”; „secretarul unității administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz, va depune în scris și va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al ședinței”; „comunicarea, însoțită de eventualele obiecții cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar și va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop.”

43. În consecință, pentru identitate de rațiune, dacă ar fi avut intenția de a recunoaște și primarului atribuții în privința legalității hotărârilor consiliului local, legiuitorul ar fi prevăzut expres un asemenea drept ori o asemenea competență, așa cum a procedat în situațiile expuse la pct. 40 și 41.

44. Este adevărat că dispozițiile art. 48 alin. (2) și art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevăd că hotărârile consiliului local se comunică primarului, fără precizarea că scopul unei astfel de comunicări este limitat la încunoștințarea autorității executive pentru ducerea la îndeplinire a hotărârilor respective. Deși acest scop nu este prevăzut expres de lege, el rezultă pe cale de interpretare. În mod evident, comunicarea hotărârilor consiliului local este realizată pentru a se asigura exercitarea atribuțiilor ce revin celor două autorități publice. Astfel, prefectului îi sunt comunicate hotărârile respective pentru a aprecia cu privire la exercitarea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 115. alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în timp ce primarului îi sunt comunicate pentru ducerea la îndeplinire a atribuției de punere în aplicare prevăzută de art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

45. În atare condiții, conform regulii de interpretare lex dixit quam voluit, se poate concluziona în sensul că rațiunea legiuitorului nu este în sensul recunoașterii dreptului unității administrativ-teritoriale, prin primar, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, întrucât, dacă ar fi intenționat să recunoască primarului un asemenea drept, ar fi făcut-o în mod expres.

46. Pentru aceste considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că a aprecia pe cale de interpretare că textele respective consacră dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, reprezintă o extrapolare a rațiunilor avute în vedere de legiuitor în condițiile în care dispozițiile analizate nu consacră expres o asemenea posibilitate.

47. În sensul celor expuse la pct. 28.4, elementul de noutate rezidă și în modificarea cadrului legislativ în materia contenciosului administrativ, care, în prezent, este reprezentat de Legea nr. 554/2004.

48. Prima facie, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că nicio dispoziție din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu reglementează expres dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.

49. Din perspectiva noului cadru legislativ în materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul că, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacră atât un contencios subiectiv, cât și un contencios obiectiv.

50. Sub aspectul contenciosului subiectiv, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], iar, în virtutea autonomiei locale, autorităților administrației publice locale le este consacrat legislativ exercițiul dreptului și capacitatea efectivă de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii [art. 3 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001].

51. Sistemul de organizare și funcționare a administrației publice locale, astfel cum este stabilit legislativ, presupune exercițiul concertat, real și efectiv al competențelor partajate ce revin autorității deliberative și autorității executive în scopul satisfacerii optime și efective a nevoilor comunității locale, fiind de neconceput un conflict între cele două autorități din cadrul aceleiași unități administrativ-teritoriale.

52. Atribuțiile primarului prevăzute de art. 63 din Legea nr. 215/2001 conferă autorității executive toate pârghiile și inițiativele necesare în vederea satisfacerii nevoilor comunitare, în timp ce atribuțiile consiliului local reglementate de art. 36 din Legea nr. 215/2001 conferă autorității deliberative dreptul de inițiativă și de a hotărî, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale.

53. Atribuțiile partajate conferite autorității deliberative și autorității executive se prezumă a fi exercitate deopotrivă în scopul satisfacerii nevoilor comunitare, în numele, în interesul și pentru unitatea administrativ-teritorială, neputând fi acceptată teza recunoașterii unui drept la acțiune în justiție al subiectului de drept (unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă) împotriva lui însuși (unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa deliberativă).

54. Subsumat contenciosului obiectiv, în contextul dispozițiilor art. 1 alin. (8) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), b),

c) și r) din Legea nr. 554/2004 raportate la dispozițiile art. 21 alin. (2) și art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în chestiunea de drept supusă dezlegării, calitatea de subiect de sesizare a instanței aparține unității administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-o hotărâre a consiliului local, care este autoritatea sa deliberativă. Altfel spus, persoana juridică de drept public, prin autoritatea sa executivă, contestă un act al autorității sale deliberative.

55. A accepta o asemenea ipoteză reprezintă o îndepărtare de la principiile și pârghiile administrative ale sistemului de realizare a autonomiei locale. Este prezumat faptul că atât consiliul local, ca autoritate deliberativă, cât și primarul, ca autoritate executivă, în întreaga activitate desfășurată urmăresc preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunității locale. Această finalitate se presupune a fi atinsă prin exercitarea competențelor exclusive și partajate ce revin celor două autorități publice locale în reglementarea Legii nr. 215/2001. Legalitatea actelor emise de cele două autorități publice este asigurată prin atribuțiile conferite secretarului unității administrativ-teritoriale și prin controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect.

56. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că își păstrează validitatea considerentele din Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție – Secțiile Unite, în sensul că „actele emise de consiliul local și de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorități neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte autorități simetrice, singura autoritate publică învestită cu acest atribut fiind prefectul.” În acest sens se observă că dispozițiile art. 46, în art. 71 alin. (1) și art. 27 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la data pronunțării deciziei, se regăsesc în materialitatea lor în cuprinsul art. 45 și art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la data pronunțării prezentei decizii, respectiv în cuprinsul dispozițiilor art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

57. Cu toate acestea, în temeiul art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, primarului îi este recunoscut dreptul de a introduce acțiuni și de a reprezenta unitatea administrativ-teritorială în justiție.

58. Însă, în ceea ce privește legalitatea actelor adoptate de consiliul local, atât Constituția României, cât și Legea nr. 340/2004 și Legea nr. 554/2004 consacră competența expresă ce revine prefectului sub forma controlului de tutelă administrativă.

59. A accepta teoria că unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, echivalează cu dobândirea de către primar a prerogativei controlului de tutelă administrativă. Or, în condițiile în care controlul de tutelă administrativă este expres și limitativ prevăzut la nivel constituțional, prin art. 123 alin. (5) din Constituție, iar, la nivel de lege organică, prin art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca prerogativă a prefectului, instanța judecătorească nu are posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozițiilor în vigoare, să atribuie unor autorități publice competențe ce nu le-au fost conferite de legiuitor.

60. Pentru toate considerentele expuse, întrucât, în actualul cadru legislativ, legiuitorul nu a recunoscut expres dreptul la acțiune în discuție, deși atunci când a dorit să recunoască deopotrivă mai multor subiecte de drept exercitarea unor atribuții similare sau identice a introdus prevederi exprese, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că, din interpretarea dispozițiilor expuse, rezultă că, în condițiile Legii nr. 215/2001 și ale Legii nr. 554/2004, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.