În Monitorul Oficial nr. 526 din 15 iulie a.c. a fost publicată Decizia Curții Constituționale a României nr. 442/2015 prin care se admite obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006.

Cea mai așteptată lucrare a acestui an. Codul de procedură penală. Comentariu pe articole , disponibilă acum în Legalis® . Accesează volumul!

În extras

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

16. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, care au următorul cuprins:

„Articol unic. — Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 5 martie 2013, cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. Alineatul (2) al articolului 5 se modifică şi va avea următorul cuprins:

«(2) Operatorii furnizori/prestatori de servicii de utilităţi publice, indiferent de modul de organizare, de forma de proprietate, de natura capitalului sau ţara de origine au, pentru aceste servicii de utilităţi, drept de trecere asupra terenurilor afectate de sistemele de utilităţi publice. Dreptul de trecere se exercită cu titlu gratuit asupra terenurilor aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale pe toată durata furnizării/ prestării serviciilor de utilităţi publice.»

2. Alineatul (8) al articolului 10 se modifică şi va avea următorul cuprins:

«(8) Prin derogare de la prevederile art. 37 şi 92 din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, statutul şi actul constitutiv ale asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice se aprobă prin hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre şi se semnează, în numele şi pe seama acestora, de primarii unităţilor administrativ-teritoriale asociate şi/sau, după caz, de preşedinţii consiliilor judeţene, care sunt reprezentanţi ai comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor în adunările generale ale asociaţiei; primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene îşi pot delega calitatea de reprezentant în adunarea generală a asociaţiei, prin dispoziţie.»”

17. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, art. 73 alin. (3) privind domeniile rezervate legii organice, art. 75 alin. (1) teza finală şi alin. (5) privind competenţa legislativă a Camerelor Parlamentului în procedura de legiferare şi art. 76 alin. (1) cu privire la adoptarea legilor organice.

(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

18. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de Preşedintele României.

(2) Analiza pe fond a obiecţiei de neconstituţionalitate

(2.1.) Procesul legislativ al Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006

19. Propunerea legislativă privind modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 a fost depusă în data de 8 aprilie 2013, la prima Cameră sesizată, respectiv Senatul. La data de 5 noiembrie 2013 este respinsă de Senat (91 de voturi împotriva propunerii legislative), ca primă Cameră sesizată; în schimb, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, adoptă legea menţionată la 24 iunie 2014 (215 voturi pentru propunerea legislativă). La 14 iulie 2014, Preşedintele României formulează, în temeiul art. 77 din Constituţie, o cerere de reexaminare a legii, însă atât Senatul (56 de voturi pentru propunerea legislativă), cât şi Camera Deputaţilor (227 voturi pentru propunerea legislativă), în calitate de primă Cameră sesizată, respectiv Cameră decizională, adoptă legea în forma sa din 24 iunie 2014, respingându-se, practic, cererea de reexaminare.

(2.2.) Modificări legislative preconizate

20. În prezent, art. 37 şi 92 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, prevăd în competenţa consiliului local şi judeţean, după caz, atribuţiunea de a desemna, prin hotărâre, persoanele împuternicite să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în asociaţiile de dezvoltare intercomunitară.

21. Articolul unic pct. 2 al legii supuse controlului de constituţionalitate elimină această atribuţiune a consiliului local/judeţean şi stabileşte că persoana împuternicită să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în asociaţiile de dezvoltare intercomunitară este de drept primarul unităţii administrativ-teritoriale asociate şi/sau, după caz, preşedinţii consiliilor judeţene, care sunt reprezentanţi ai comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor în adunările generale ale asociaţiei, atribuindu-le acestora competenţa de a-şi delega „calitatea de reprezentant”. Textul de lege vizează, de fapt, delegarea atribuţiunilor aferente calităţii de reprezentant în adunarea generală a asociaţiilor respective, întrucât calitatea de reprezentant este dată prin lege în considerarea calităţii de autoritate executivă a unităţii administrativ-teritoriale respective.

22. Aşadar, această nouă reglementare se constituie într-o normă derogatorie de la cadrul legislativ general în materie, eliminând, astfel cum s-a arătat în paragraful anterior, o atribuţiune a consiliului local/judeţean în privinţa asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate circumscris Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, cu consecinţa stabilirii competenţei de reprezentare în sarcina primarului/preşedintelui de consiliu judeţean.

(2.3.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă ale Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 raportate la art. 73 alin. (3) lit. o), art. 75 alin. (1) şi (5) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie.

23. Analizând Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,

nr. 121 din 5 martie 2013, Curtea constată că aceasta a fost adoptată, potrivit avizului Consiliului Legislativ nr. 990 din 18 iulie 2005, ca lege organică în considerarea faptului că art. 46 în forma iniţială a legii reglementa infracţiuni — Fapta săvârşită cu intenţie contra unei colectivităţi locale prin otrăvirea în masă, provocarea epidemiilor, infestarea surselor de apă, deteriorarea gravă sau distrugerea totală ori parţială a instalaţiilor, utilajelor, echipamentelor şi a dotărilor aferente sistemelor de utilităţi publice este considerată act de terorism şi se pedepseşte potrivit legislaţiei în vigoare. În acest sens, avizul Consiliului legislativ nr. 990 din 18 iulie 2005 menţionează expres că „proiectul de lege face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţia României, republicată, întrucât sunt instituite infracţiuni”. Este de observat că, ulterior, articolul menţionat este abrogat, începând cu 1 februarie 2014, potrivit prevederilor art. 174 coroborate cu cele ale art. 247 din Legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 12 noiembrie 2012 — lege organică. În consecinţă, Legea nr. 51/2006 nu mai reglementează infracţiuni, ceea ce înseamnă, pe cale de interpretare, că, în prezent, actul normativ menţionat ar cuprinde doar norme de natura legii ordinare.

24. Curtea reţine că nu numai acest element al legii o califică drept lege organică, ci conţinutul său normativ complex, întrucât domeniul său de reglementare intră în sfera de incidenţă şi a altor texte constituţionale care impun adoptarea sa sub forma legii organice. În acest sens, Curtea reţine că, ulterior, Legea nr. 51/2006 este modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2008 pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 şi a Legii serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 26 februarie 2008, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 204/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 26 noiembrie 2012. Această din urmă lege a fost adoptată ca lege organică, fără ca această calificare să fi fost exclusiv rezultatul faptului că reglementa o derogare de la prevederile art. 13 din Legea nr. 215/2001, în sensul că asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice nu sunt conduse de consiliul de administrare, ci de adunarea generală, consiliul director şi comisia de cenzori. Astfel, Curtea constată că această lege a fost adoptată ca organică, întrucât, prin conţinutul său normativ, configurează raporturile dintre autorităţile administraţiei publice şi asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice

[art. 8—22 din legea analizată], aspect care reprezintă o parte componentă a regimului general al autonomiei locale astfel cum acesta este reglementat în cadrul secţiunii 1 — Regimul general al autonomiei locale — cap. I — Dispoziţii generale din Legea nr. 215/2001. Or, regimul general al autonomiei locale ţine de obiectul de reglementare al legii organice, conform art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie. Aşadar, o atare lege, prin obiectul pe care şi l-a propus să îl reglementeze, defineşte şi stabileşte rolul, locul, modul de compunere, competenţele, atribuţiile şi legăturile funcţionale între autorităţile administraţiei publice locale, cele centrale, cele de reglementare şi asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, după caz, stabilind, totodată, misiunea, organizarea şi funcţionarea acestora din urmă. Ea stabileşte cadrul legislativ în care autorităţile publice locale/asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se manifestă pentru a soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, serviciile de utilităţi publice [a se vedea, în acest sens, mutatis mutandisart. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001]. Pentru a avea o imagine completă asupra a ceea ce înseamnă o atare asociaţie, Curte reţine şi definiţia acestora cuprinsă în art. 10 alin. (2) din Legea nr. 51/2006, potrivit căreia ele sunt „structuri de cooperare cu personalitate juridică de drept privat şi statut de utilitate publică recunoscut prin efectul legii, destinate exercitării şi realizării în comun a competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale referitoare la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, stabilite în sarcina acestora potrivit dispoziţiilor prezentei legi, ale Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006”. Desigur, legea menţionată cuprinde şi dispoziţii care nu se circumscriu domeniului legii organice, iar adoptarea legii menţionate ca lege organică nu echivalează cu transformarea dispoziţiilor cu caracter ordinar, ele rămânând ordinare ca natură juridică, putând fi, ulterior, modificate şi completate prin legi ordinare.

25. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 este, de asemenea, lege organică, întrucât reglementează, în ansamblul său, în domeniul prevăzut de art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, respectiv organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală. Este de observat că regimul general al autonomiei locale este reglementat în cadrul secţiunii 1 — Regimul general al autonomiei locale a cap. I — Dispoziţii generale -, această secţiune reprezintă cadrul legal de drept comun în privinţa constituirii asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi stabileşte raporturile funcţionale între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale. Constituirea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară reprezintă, astfel cum s-a arătat, un aspect al regimului general privind autonomia locală, statul transferând unele atribuţiuni specifice administraţiei locale unor persoane juridice de drept privat în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

26. Din cele de mai sus rezultă că întreaga problematică a constituirii asociaţiilor de dezvoltare comunitară şi a stabilirii raporturilor acestora cu autorităţile administraţiei publice locale ţine de regimul general al autonomiei locale, aşadar, de domeniul legii organice.

27. În acest context, Curtea reţine că art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie stabileşte că organizarea administraţiei publice locale şi regimul general al autonomiei locale se realizează prin lege organică, în timp ce funcţionarea consiliului local sau al celui judeţean se realizează în condiţiile legii [art. 121 alin. (2) şi art. 122 alin. (2) din Constituţie]; aşadar, această trimitere ar putea fi înţeleasă în sensul că funcţionarea consiliului local sau al celui judeţean se realizează „în condiţiile legii ordinare”, întrucât acolo unde legiuitorul constituant a dorit să stabilească anumite domenii ca rezervate legii organice, le-a nominalizat în mod expres prin trimiterea la această categorie de lege, în schimb, prin trimiterea generică la lege, legiuitorul constituant a avut în vedere legea ordinară. Totuşi, se constată că sintagma „organizarea administraţiei publice locale” vizează definirea rolului, misiunea şi constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, stabilirea legăturilor funcţionale între acestea şi celelalte componente ale administraţiei publice, iar regimul general al autonomiei locale priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz, de către autorităţile administraţiei publice locale, autorităţi care soluţionează şi gestionează, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. În consecinţă, formularea din art. 121 şi 122 din Constituţie denotă mai degrabă o trimitere nu la tipologia legii (dihotomia organic — ordinar), ci la reglementările legii aplicabile în domeniu, lege adoptată conform art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie.

28. Având în vedere cele anterior expuse, rezultă că Legea nr. 215/2001, reglementând regimul general al autonomiei locale, cuprinde dispoziţii de natura legii organice, iar dispoziţiile legale referitoare la organizarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi la competenţa şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se circumscriu, în mod evident, acestui domeniu. Aşadar, orice intervenţie legislativă care vizează problematica anterior enunţată trebuie să fie realizată cu respectarea art. 73 alin. (3) lit. o) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie.

29. Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat că „art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie prevede că regimul general privind raporturile de muncă se reglementează prin lege organică. În acest sens, Legea nr. 53/2003 — Codul muncii prevede chiar un capitol distinct ce reglementează răspunderea disciplinară. De aceea, şi art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie prevede că statutul funcţionarului public trebuie reglementat tot prin lege organică, având în vedere că elementele care diferenţiază statutul acestuia reprezintă chiar derogări de la reglementarea generală în materie” (Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014). Aşadar, se desprinde ideea conform căreia ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Mai mult, având în vedere decizia mai sus citată, se poate concluziona în sensul că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conţinutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituţie, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie.

30. Domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, fiind de strictă interpretare (Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 9 noiembrie 1994), astfel încât legiuitorul va adopta legi organice numai în acele domenii. Curtea, spre exemplu, prin Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 2 iulie 2008, sau Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din

12 iunie 2009, a stabilit că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice”.

31. Or, în speţă nu se poate reţine faptul că dispoziţiile art. 37 şi 92 din Legea nr. 215/2001 ar cuprinde reglementări de natura legii ordinare, din contră, stabilind o atribuţiune distinctă a consiliului local, respectiv al celui judeţean, conţinutul lor normativ cu consecinţe directe asupra modului de compunere a organelor de conducere ale asociaţiei de dezvoltare intercomunitară se subsumează regimului general al autonomiei locale. Aşadar, acestea reglementează într-un domeniu care, prin excelenţă, aparţine legii organice, astfel încât adoptarea unei legi cu caracter derogatoriu sau special — indiferent de majoritatea de vot întrunită în cele două Camere ale Parlamentului — în raport de aceste texte legale, care se constituie într-o veritabilă reglementare generală în materie, trebuie să se supună dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. o) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie.

32. Rezultă, aşadar, că articolul unic pct. 2 din legea criticată, modificând art. 10 alin. (8) din Legea nr. 51/2006, reglementează într-un domeniu rezervat legii organice, şi anume în cel al regimului general al autonomiei locale în componentele sale referitoare la organizarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi competenţa şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale, astfel încât legea analizată ar fi trebuit adoptată ca lege organică, cu majoritatea de vot prevăzută la art. 76 alin. (1) din Constituţie. Această constatare duce automat la concluzia că prima Cameră sesizată ar fi trebuit să fie Camera Deputaţilor, şi nu Senatul, iar Cameră decizională ar fi trebuit să fie Senatul, şi nu Camera Deputaţilor, astfel cum s-a întâmplat în desfăşurarea procesului legislativ. De asemenea, această neregularitate, în mod implicit, ar fi impus întoarcerea legii de la Camera Deputaţilor la Senat pentru ca acesta să decidă în calitate de Cameră decizională. În consecinţă, legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 73 alin. (3) lit. o), art. 75 alin. (1) şi (5) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie

(2.4.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă ale Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie

33. Faţă de cauza de neconstituţionalitate extrinsecă reţinută, Curtea constată că nu mai este cazul să se examineze şi motivele de constituţionalitate intrinsecă formulate de autorul obiecţiei de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009).

34. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că Legea pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 este neconstituţională.