Excepție de neconstituționalitate admisă referitoare la prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 17/2014

[art. 69 din Legea nr. 18/1991] sau, respectiv, coproprietarilor, vecinilor şi arendaşilor [art. 5 din Legea nr. 54/1998], Dreptul de preempţiune opera numai în privinţa înstrăinării, numai prin vânzare, a terenurilor situate în extravilan, iar încheierea unui contract de vânzare cu nerespectarea acestui drept se sancţiona cu nulitatea relativă a actului [art. 14 din Legea nr. 54/1998]. Legea nr. 54/1998 a fost abrogată în mod expres prin dispoziţiile titlului X — Circulaţia juridică a terenurilor din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, care a instituit principiul potrivit căruia toate terenurile proprietate privată, indiferent de destinaţia, locul în care sunt situate şi titularul lor, sunt, cu excepţiile prevăzute în art. 4 al aceluiaşi titlu, în circuitul civil general, ele putând fi înstrăinate şi dobândite în mod liber, fără impunerea altor condiţii.

16. Codul civil (art. 1.730—1.740 cuprinse în titlul IX — Diferite contracte speciale, cap. I — Contractul de vânzare, secţiunea 1 — Dispoziţii generale, subsecţiunea 7 — Dreptul de preempţiune) a instituit un cadru general de aplicabilitate a dreptului de preempţiune la vânzarea unui bun, mobil sau imobil, aplicabil numai dacă prin lege — drept de preempţiune de sorginte legală, sau prin contract — drept de preempţiune convenţional, nu se prevede altfel. Conform acestor reglementări legale, exercitarea dreptului de preempţiune se poate face fie anterior încheierii vânzării [art. 1.730 alin. (3)], fie după încheierea vânzării [art. 1.732 şi art. 1.733], în acest din urmă caz vânzarea făcându-se sub condiţia suspensivă a neexercitării dreptului de preempţiune de către preemptor, iar dacă acesta din urmă doreşte să cumpere bunul, o va face la preţul şi în condiţiile stabilite în contractul deja încheiat de vânzător cu un terţ, contract care se desfiinţează retroactiv [art. 1.731—1.733 din Codul civil].

17. Legea nr. 17/2014 a instituit o procedură derogatorie de la dispoziţiile art. 1.730 şi următoarele din Codul civil în cazul terenurilor agricole situate în extravilan, instituind un drept de preempţiune al coproprietarilor, arendaşilor, proprietarilor vecini, precum şi al statului român, prin Agenţia Domeniilor Statului, în această ordine, la preţ şi în condiţii egale [art. 4 din Legea nr. 17/2014]. În vederea respectării acestei proceduri, vânzătorul înregistrează, la primăria din raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află terenul, o cerere prin care solicită afişarea ofertei de vânzare, în vederea aducerii acesteia la cunoştinţa preemptorilor, ofertă care este afişată timp de 30 de zile la sediul primăriei şi timp de 15 zile pe site-urile structurii din cadrul aparatului central al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv ale structurilor teritoriale ale acestuia [art. 6 din lege], în cazul în care mai mulţi preemptori de rang diferit sau de acelaşi rang îşi manifestă în scris intenţia de cumpărare, la acelaşi preţ şi în aceleaşi condiţii, vânzătorul va alege preemptorul, potenţial cumpărător, şi va comunica numele acestuia primăriei, iar în cazul în care un preemptor de rang inferior oferă un preţ mai mare, vânzătorul poate relua procedura, o singură dată, cu înregistrarea ofertei de vânzare cu acest preţ, cu preemptorii de rang superior. Dacă, în termenul de 30 de zile în care este afişată oferta de vânzare, niciunul dintre titularii dreptului de preempţiune nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, vânzarea terenului este liberă, însă nu poate fi făcută la un preţ mai mic decât cel cuprins în oferta de vânzare adusă la cunoştinţa preemptorilor, sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării [art. 7 din lege].

18. Analizând actele normative incidente, Curtea reţine că diferenţele esenţiale, din punctul de vedere care interesează analiza prezentei excepţii de neconstituţionalitate, între reglementarea de drept comun cuprinsă în Codul civil, care, în acord cu textul de lege criticat, rămâne aplicabilă antecontractelor de vânzare încheiate în formă autentică anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, pe de o parte, şi dispoziţiile actului normativ criticat, aplicabile antecontractelor încheiate anterior, care nu au fost autentificate la notariat, pe de altă parte, constau în obligativitatea parcurgerii procedurii speciale reglementate în art. 3, 4, 6, 7 şi 9 din Legea nr. 17/2014, de natură a asigura o transparenţă extinsă a vânzării, precum şi în sancţiunea nulităţii absolute a vânzării, în cazul în care aceasta s-a realizat la un preţ mai mic decât cel cerut în oferta de vânzare sau în condiţii mai avantajoase.

19. În privinţa invocării încălcării art. 15 alin. (2) din Constituţie, Curtea reţine că aplicarea legii civile în timp este guvernată de principiile neretroactivităţii legii civile, principiul aplicării imediate a legii noi şi principiul supravieţuirii legii vechi. Principiul neretroactivităţii legii civile este de rang constituţional şi are o valoare absolută, în sensul că legiuitorul nu poate institui nicio derogare, şi semnifică faptul că legea civilă se aplică tuturor situaţiilor juridice născute după intrarea ei în vigoare, iar nu situaţiilor juridice trecute, consumate (facta praeterita). În mod corelativ, potrivit principiului aplicării imediate a legii noi, de la data intrării în vigoare acesteia, ea se aplică tuturor actelor, faptelor şi situaţiilor juridice viitoare (facta futura), actelor, faptelor şi situaţiilor juridice în curs de constituire, modificare sau stingere începând cu această dată, precum şi efectelor viitoare ale unor situaţii juridice anterior născute, dar neconsumate la data intrării în vigoare a legii noi (facta pendentia). Cu alte cuvinte, aplicarea imediată a legii noi semnifică faptul că o situaţie juridică produce acele efecte juridice care sunt prevăzute de legea în vigoare la data constituirii ei (tempus regit factum).

20. Aplicând aceste considerente de principiu la prezenta cauză, Curtea constată că autorii excepţiei de neconstituţionalitate sunt beneficiarii unei promisiuni neexecutate de a vinde terenuri agricole situate în extravilan care s-au adresat instanţei de judecată pentru a pronunţa o hotărâre care să ţină loc de act autentic de vânzare. Aşadar, ei sunt titularii unui drept de creanţă, corelativ obligaţiei de a vinde asumată de promitent în temeiul antecontractului, iar nu titularii unui drept de proprietate. Transferul acestuia nu s-a realizat în momentul perfectării antecontractului, indiferent de forma acestuia, autentică sau neautentică, ci se va realiza în viitor, la momentul încheierii contractului de vânzare, respectiv al pronunţării hotărârii judecătoreşti care să ţină locul acordului de voinţă nerealizat. În acest sens, instanţa de judecată învestită în temeiul art. 1.169 din Codul civil trebuie să verifice îndeplinirea tuturor condiţiilor de validitate la data pronunţării hotărârii care ţine loc de contract de vânzare, reprezentate, în speţă, de normele legale referitoare la exercitarea dreptului de preempţiune, în vigoare la data pronunţării hotărârii judecătoreşti. Aşadar, îndeplinirea condiţiilor legale pentru încheierea contractului de vânzare, respectiv pentru pronunţarea hotărârii judecătoreşti care să ţină loc de contract, nu poate fi raportată la un moment anterior, reprezentat de acela al încheierii antecontractului de vânzare, având în vedere că acesta din urmă nu este translativ de proprietate, ci la momentul realizării transferului dreptului de proprietate, moment care este supus legii în vigoare, potrivit principiului tempus regit actum.

21. Din acest punct de vedere, contrar susţinerilor autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, aplicarea prevederilor legale criticate, respectiv a celor referitoare la exercitarea dreptului de preempţiune, în vigoare la data realizării transferului dreptului de proprietate, nu echivalează cu încălcarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, ci este în concordanţă cu principiul activităţii legii, potrivit căruia orice act normativ acţionează cât timp este în vigoare, fiind aplicabil tuturor actelor, faptelor şi situaţiilor juridice născute după acest moment. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, potrivit căreia legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 287 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 729 din 12 august 2004).

22. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se mai susţine că textul de lege criticat instituie o diferenţă de tratament juridic evidentă între subiecţii de drept care au încheiat antecontracte de vânzare autentificate la notariat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, ale căror efecte nu vor fi guvernate de legea în vigoare la data realizării transferului dreptului de proprietate, respectiv Legea nr. 17/2014, pe de o parte, şi persoanele care au încheiat, în aceeaşi perioadă de referinţă, antecontracte de vânzare neautentificate, care trebuie să se supună legii în vigoare la data încheierii contractului de vânzare, respectiv Legea nr. 17/2014.

23. Cu privire la incidenţa art. 16 alin. (1) din Constituţie, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). De asemenea, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Aşadar, Curtea reţine că nesocotirea principiului egalităţii în drepturi are drept consecinţă neconstituţionalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea principiului. În acest sens, Curtea constată că, potrivit jurisprudenţei sale, discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un drept (Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se defineşte ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat. Aşadar, Curtea reţine că sintagma „fără privilegii şi fără discriminări” din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituţie priveşte două ipoteze normative distincte, iar incidenţa uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancţiuni de drept constituţional diferite astfel cum s-a arătat mai sus. În cauza de faţă, Curtea va reţine incidenţa art. 16 alin. (1) din Constituţie, teza referitoare la interzicerea privilegiilor, pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

24. Curtea mai reţine, astfel cum s-a arătat la paragraful 20, că antecontractul de vânzare (promisiunea de vânzare) constituie o obligaţie de a face care dă naştere la un drept de creanţă, una dintre părţi fiind obligată faţă de cealaltă parte să vândă în viitor un anumit bun. Aşadar, indiferent de forma antecontractului, acesta reprezintă un drept de creanţă. În acest context, se pune problema incidenţei dispoziţiilor art. 16 alin. (1), teza referitoare la interzicerea privilegiilor, coroborate cu cele ale art. 44 alin. (2) din Constituţie, sub aspectul garantării şi ocrotirii egale a proprietăţii, întrucât dreptul de creanţă este un bun, fiind astfel aplicabile în privinţa acestuia pe deplin dispoziţiile constituţionale referitoare la dreptul de proprietate privată (a se vedea, în acest sens, mutatis mutandis şi Decizia nr. 70 din 27 februarie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 236 din 10 mai 2001, sau Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010). Curtea mai reţine că această din urmă dispoziţie constituţională este incidenţă în cauză sub aspectul sferei sale reglementare, ea referindu-se eo ipso la ocrotirea în mod egal, printre altele, a proprietăţii aparţinând persoanelor fizice ori persoanelor juridice de drept privat (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 177 din 15 decembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999).

25. Curtea constată că persoanele care au încheiat antecontracte de vânzare în formă autentică, pe de o parte, şi persoanele care au încheiat antecontracte de vânzare fie sub forma unui înscris sub semnătură privată, fie sub forma unui înscris atestat de către un avocat, pe de altă parte, având ca obiect terenuri agricole situate în extravilan, se află în aceeaşi situaţie juridică, întrucât natura juridică a actului — antecontract de vânzare, efectele produse de acesta — obligaţia de a încheia în viitor contactul de vânzare, precum şi momentul încheierii antecontractelor-anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, sunt identice. Singura diferenţă ce poate fi reţinută între aceste două categorii de persoane se referă la forma încheierii antecontractului, aspect care nu este de natură de a crea situaţii juridice diferite pentru părţile acestor două tipuri de antecontract având în vedere faptul că, indiferent de forma acestuia, efectele produse sunt aceleaşi. Astfel, atât antecontractul încheiat în formă autentică, cât şi cel neautentificat nu realizau însuşi transferul dreptului de proprietate, generând doar obligaţia părţilor de a încheia în viitor contractul de vânzare. În legătură cu situaţia particulară a antecontractelor încheiate în formă autentică, Curtea reţine că, prin Legea nr. 127/2013 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 121/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 29 aprilie 2013, a fost introdusă obligativitatea încheierii în formă autentică a promisiunii de a încheia un contract având ca obiect dreptul de proprietate asupra imobilului sau un alt drept real în legătură cu acesta, sub sancţiunea nulităţii absolute, însă ulterior, art. II din Legea nr. 221/2013 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 12/2013 pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale şi prorogarea unor termene şi de modificare şi completare a unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 434 din 17 iulie 2013, a abrogat în mod expres această obligaţie. Aşadar, în perioada 2 mai—19 iulie 2013 a existat obligaţia încheierii în formă autentică a antecontractelor de vânzare, sub sancţiunea nulităţii absolute a actului. Însă această obligaţie legală de încheiere a antecontractelor în formă autentică nu producea nicio consecinţă diferită sub aspectul efectului translativ de proprietate, având în vedere faptul că atât antecontractul încheiat în formă autentică, cât şi cel neautentificat la notariat nu realizau însuşi transferul dreptului de proprietate.

26. Aşadar, Curtea reţine că, de principiu, efectele generate de cele două tipuri de antecontracte, constând în obligaţia de a încheia în viitor contractul de vânzare, trebuie să fie guvernate de acelaşi act normativ, reprezentat de legea în vigoare la data realizării transferului dreptului de proprietate, şi anume Legea nr. 17/2014. În consecinţă, având în vedere că situaţiile juridice în care se află părţile antecontractului de vânzare încheiat în formă autentică, cât şi ale celui neautentificat nu diferă în esenţă, nu poate fi justificată nici aplicarea, în privinţa acestora, a unui tratamentul juridic diferit. Valorizarea diferenţiată a antecontractelor de vânzare, respectiv în funcţie de criteriul formei încheierii actului, are drept consecinţă consacrarea unui tratament juridic diferit între persoane care au încheiat antecontracte de vânzare având ca obiect terenuri agricole situate în extravilan, aspect în legătură cu care Curtea urmează a analiza dacă se întemeiază pe un criteriu obiectiv şi raţional.

27. Examinând textul legal criticat raportat la dispoziţiile art. 16 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 44 alin. (2) din Constituţie, Curtea constată că însuşi criteriul care a stat la baza aplicării unui tratament juridic diferenţiat, respectiv forma încheierii antecontractului, este unul subiectiv şi aleatoriu, criteriu care conferă, astfel, beneficiarului său un veritabil privilegiu în valorificarea dreptului său de creanţă. De aceea, Curtea, consecventă rolului său de cvasi-legiuitor negativ (a se vedea, cu privire la înţelesul acestei sintagme, Decizia Curţii Constituţionale nr. 110 din 5 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 11 iunie 2013, sau Decizia nr. 378 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 25 noiembrie 2013), va elimina criteriul menţionat, constând în exceptarea de la exigenţele Legii nr. 17/2014 a antecontractelor încheiate în formă autentică, încetând, astfel, situaţia de inegalitate creată prin acordarea privilegiului astfel reglementat.

28. Aşadar, în speţă, nu se poate reţine nicio raţiune obiectivă şi rezonabilă în sensul opţiunii legislative analizate (diferenţierea act autentic — act sub semnătură privată), opţiune care nu înlătură nicio inegalitate de fapt sau de drept, ceea ce echivalează cu instituirea unui tratament juridic diferenţiat sub forma unui privilegiu în favoarea persoanelor care au încheiat un antecontract autentic. În consecinţă, se conferă dreptului lor de creanţă o poziţie distinctă, diferenţiată şi mai avantajoasă faţă de cel al persoanelor care au încheiat un antecontract sub semnătură privată (a se vedea şi paragraful 18 al deciziei). Având în vedere cele de mai sus, Curtea reţine că acordarea unei poziţii privilegiate dreptului de creanţă al persoanelor care au încheiat un antecontract de vânzare-cumpărare autentic contravine art. 16 alin. (1) în componenta sa referitoare la interzicerea privilegiilor raportat la art. 44 alin. (2) din Constituţie, teza referitoare la garantarea şi ocrotirea în mod egal a dreptului de proprietate privată. Aşadar, Curtea nu neagă protecţia constituţională de care se bucură un bun, respectiv un drept de creanţă, în temeiul art. 44 din Constituţie, ci, din contră, recunoaşte această protecţie în mod egal atât în privinţa antecontractelor autentificate, cât şi a celor sub semnătură privată, astfel încât toate aceste antecontracte vor continua să-şi producă efectele juridice potrivit Codului civil, cu condiţia ca valorificarea lor în sensul transferului dreptului de proprietate să fie supusă reglementării existente la momentul încheierii actului translativ de proprietate, aşadar, după exercitarea dreptului de preempţiune prevăzut de Legea nr. 17/2014.

29. De asemenea, Curtea reţine că prevederile legale criticate fac parte din capitolul V — Dispoziţii finale şi tranzitorii, fiind norme tranzitorii, care, potrivit art. 54 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, reglementează „măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ”. Aşadar, acestea nu privesc antecontractul/promisiunea bilaterală de vânzare încheiată în domeniul propriu de activitate a Legii nr. 17/2014 (a se vedea în acest sens art. 4 şi următoarele ale legii), ci soluţionează un conflict de legi în timp, instituind o prevedere tranzitorie între reglementarea de drept comun referitoare la exercitarea dreptului de preempţiune în cazul vânzării terenurilor agricole din extravilan, reprezentată de art. 1.730 şi următoarele din Codul civil, şi derogarea, prevăzută de art. 4 şi următoarele din Legea nr. 17/2014, de la dispoziţiile de drept comun anterior menţionate, în situaţia în care antecontractul a fost autentificat la notariat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014. Desigur, este de principiu că legiuitorul poate institui derogări de la principiul aplicării imediate a legii noi, având în vedere faptul că, aşa cum a statuat în mod constant Curtea Constituţională, principiul aplicării imediate a legii noi şi, pentru identitate de raţiune, şi principiul supravieţuirii legii vechi sunt de sorginte legală, iar nu constituţională, legiuitorul având posibilitatea de a deroga de la acestea, în anumite situaţii particulare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 90 din 1 iunie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 11 octombrie 1999, Decizia nr. 228 din 13 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 27 aprilie 2007, Decizia nr. 1.671 din 15 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 23 februarie 2010, sau Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014), însă norma derogatorie nu trebuie să intre în contradicţie cu dispoziţiile constituţionale, în speţă principiul egalităţii în drepturi, pentru că, în caz contrar, va da naştere unor situaţii inechitabile a căror calificare juridică se poate circumscrie privilegiilor sau discriminărilor expres prohibite chiar de art. 16 alin. (1) din Constituţie.

30. Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că excepţia instituită de legiuitor de la principiul aplicării imediate a legii noi, reprezentată de regimul juridic diferit aplicabil efectelor generate de antecontracte în formă autentică, încheiate anterior intrării în vigoare a legii noi, este de natură a genera o situaţie privilegiată în privinţa dreptului de creanţă al persoanelor care au încheiate astfel de antecontracte în formă autentică, contrară exigenţelor principiului constituţional al egalităţii în faţa legii în componenta sa referitoare la interzicerea privilegiilor coroborat cu cel al garantării şi ocrotirii egale a dreptului de proprietate privată.