Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.
1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 488 din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Societatea Comercială „Oficina Serv” — S.R.L. din Brașov în Dosarul nr. 3.687/62/2013 al Curții de Apel Brașov — Secția contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 689D/2014.
2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că autoarea excepției de neconstituționalitate a depus la dosar o serie de înscrisuri, precum și concluzii scrise prin care reiterează argumentele reținute în fața instanței de judecată, în sensul admiterii excepției de neconstituționalitate.
4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, arată că nu pot fi reținute criticile formulate cu privire la modalitatea de reglementare a recursului în materia contenciosului administrativ, întrucât, în această materie, a fost menținut sistemul dublului grad de jurisdicție. De altfel, prevederile legale criticate sunt norme de procedură, așa încât, în conformitate cu dispozițiile art. 129 din Constituție, legiuitorul are libertatea de a stabili condițiile în care părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, cu respectarea normelor și principiilor consacrate prin Legea fundamentală.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:
5. Prin Încheierea din 7 mai 2014, pronunțată în Dosarul nr. 3.687/62/2013, Curtea de Apel Brașov — Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 488 din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Societatea Comercială „Oficina Serv” — S.R.L. din Brașov într-o cauză având ca obiect „anulare proces-verbal de contravenție”.
6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține că prevederile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece, având în vedere faptul că în materia contenciosului administrativ calea de atac este recursul, se află în situația în care nu poate critica o hotărâre a instanței de fond în materia contenciosului administrativ pentru netemeinicie, ci doar pentru motive de nelegalitate. Arată că în noul Cod de procedură civilă nu se mai regăsește corespondentul art. 3041 din vechiul Cod de procedură civilă, care prevedea că, în cazul în care hotărârea nu poate fi atacată cu apel, instanța putea să examineze cauza sub toate aspectele. Precizează faptul că Legea nr. 544/2004 nu reglementează această chestiune, astfel că se ajunge ca în contencios administrativ, prin recursul formulat, să poată fi invocate numai motivele de casare prevăzute de noul Cod de procedură civilă, numai în funcție de existența acestora instanța de recurs având posibilitatea să rejudece litigiul în fond. În aceste condiții, consideră că, în situația în care nu se poate ataca hotărârea dată de către o instanță de fond decât pentru motive de nelegalitate, і se îngrădește accesul liber la justiție garantat de art. 21 din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
7. De asemenea, arată că, în situația în care nu există cale de atac pe netemeinicia hotărârii, sunt neconstituționale și prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, fiind încălcat și dreptul la apărare.
8. Prin urmare, autoarea excepției de neconstituționalitate apreciază că „se impune o modificare a acestor texte legale, deoarece judecata în contencios administrativ se transformă într-o judecată unde nu există cale de atac, deoarece limitarea doar la aceste motive de casare prevăzute de art. 488 din noul Cod de procedură civilă înlătură posibilitatea de a formula recurs pentru faptul că hotărârea instanței de contencios a fost pronunțată în mod netemeinic.”
9. Curtea de Apel Brașov — Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. Instanța de judecată observă că prin textele de lege criticate legiuitorul a modificat instituția recursului și a prevăzut, în noul Cod de procedură civilă, că această cale de atac se exercită doar pentru motive de nelegalitate. Arată că anterior, în vechiul Cod de procedură civilă, exista dispoziția art. 3041, potrivit căreia recursul declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu putea fi atacată cu apel, nu era limitat la motivele de casare prevăzute în art. 304, instanța putând să examineze cauza sub toate aspectele. Arată că, așa cum a statuat constant Curtea Constituțională în jurisprudența sa, recursul constituia, în vechea reglementare a Codului de procedură civilă, o cale de atac cu caracter devolutiv în care, ca și în cazul apelului, instanța de recurs judeca însăși cauza, atât sub aspectul legalității, cât și sub acela al temeiniciei, nelimitându-se să examineze doar hotărârea pronunțată de prima instanță, exclusiv pentru motivele de casare prevăzute de art. 304 din Codul de procedură civilă.
10. Instanța de judecată apreciază că prin noua reglementare a recursului realizată de noul Cod de procedură civilă, în sensul exercitării căii de atac doar pe motive de nelegalitate, legiuitorul a înlăturat posibilitatea pentru oricare dintre părți de a critica soluția primei instanțe cu privire la fondul cauzei și la temeinicia hotărârii pronunțate de prima instanță, ceea ce, în opinia instanței de judecată, echivalează cu o îngrădire reală a dreptului de acces la justiție. Cum în materia contenciosului administrativ cauzele pot fi atacate, în principal, doar cu recurs, instanța superioară nu mai are posibilitatea de a analiza temeinicia hotărârii atacate, ci doar legalitatea acesteia, ajungându-se practic la lipsirea de eficiență a principiului liberului acces la justiție și la privarea de o cale de atac efectivă, eficientă, deoarece hotărârea instanței de fond rămâne în afara oricărei analize, chiar cu privire la fondul cauzei.
11. În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:
13. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) și (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă (Legea nr. 134/2010, republicată), coroborate cu cele ale art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, precum și prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012.
Textele de lege criticate au următorul conținut:
— Art. 488 din Codul de procedură civilă, intitulat „Motivele de casare”:
„(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:
1. când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale;
2. dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii;
3. când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii;
4. când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești;
5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității;
6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei;
7. când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat;
8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.
(2) Motivele prevăzute la alin. (1) nu pot fi primite decât dacă ele nu au putut fi invocate pe calea apelului sau în cursul judecării apelului ori, deși au fost invocate în termen, au fost respinse sau instanța a omis să se pronunțe asupra lor.”;
— Art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.”;
— Art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.”;
— Art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012: „Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului.”
15. În susținerea neconstituționalității acestor prevederi legale, autoarea excepției invocă încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție și art. 24 care consacră dreptul la apărare, precum și a art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitor la dreptul la un proces echitabil.
16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține, în esență, că autoarea acesteia deduce neconstituționalitatea reglementării legale criticate din perspectiva faptului că, în materia contenciosului administrativ, hotărârile primei instanțe pot fi atacate numai cu recurs, și doar pentru motive de nelegalitate, nu și pentru motive de netemeinicie, astfel încât recursul nu mai reprezintă o cale de atac cu caracter devolutiv. Această soluție legislativă generează o îngrădire a accesului liber la justiție și a dreptului la apărare, fapt ce impune, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, „o modificare a acestor texte legale, deoarece judecata în contencios administrativ se transformă într-o judecată unde nu există cale de atac.”
17. În acest context, Curtea observă că, în vechea reglementare a Codului de procedură civilă, în art. 304 din acest act normativ, se prevedea că modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere în anumite situații, expres și limitativ prevăzute de lege, numai pentru motive de nelegalitate, iar la art. 3041 din același cod, se stipula faptul că „Recursul declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu poate fi atacată cu apel, nu este limitat la motivele de casare prevăzute în art. 304, instanța putând să examineze cauza sub toate aspectele”. Ca urmare a modificărilor aduse Codului de procedură civilă din 1865, soluția legislativă cuprinsă în art. 3041 a fost eliminată, critica autoarei excepției din prezenta cauză fiind motivată din prisma acestui eveniment legislativ, având în vedere faptul că în noua reglementare nu se mai regăsește corespondentul art. 3041 din Codul de procedură civilă din 1865, iar cum Legea nr. 544/2004 nu reglementează această chestiune, autoarea excepției arată că se ajunge în situația ca, în materia contenciosului administrativ, prin recursul formulat, să poată fi invocate numai motivele de casare prevăzute de art. 488 din Codul de procedură civilă, hotărârea atacată putând fi analizată numai pentru motive de nelegalitate, nu și de netemeinicie.
18. Față de această critică, Curtea reține că aceasta este neîntemeiată. Natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, alteori, deși considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat și pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca în prezent, în noua reglementare a acestei instituții juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii. Prin prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă, care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătorești, legiuitorul a acordat o eficiență sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă. Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, conform art. 3041 din Codul de procedură civilă din 1865, noile norme nu mai prevăd nicio excepție de la regula mai sus amintită.
19. Curtea reține că, așa cum prevede art. 2 din Codul de procedură civilă, acest act normativ constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispozițiile acestui cod aplicându-se și în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziții contrare. În materia contenciosului administrativ, prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010, modificându-se și completându-se Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost modificată doar parțial procedura contenciosului administrativ, tocmai pentru a se asigura eficiența noilor dispoziții procedurale, urmând ca, în măsura în care dispozițiile legii speciale nu conțin anumite dispoziții din Codul de procedură civilă, acestea să fie complinite cu prevederile codului. După adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menținut sistemul dublului grad de jurisdicție, respectiv, instanțele de fond care soluționează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor sau ale curților de apel, fiind menținută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate de către instanțele de fond. Ca atare, și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanței de fond se exercită în condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare.
20. Astfel, Curtea reține că, în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ și fiscal, precum și în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului.
21. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanță este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres și limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, și anume atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanța de recurs să caseze sentința și să rejudece litigiul în fond.
22. De asemenea, Curtea constată că, potrivit art. 501 din Codul de procedură civilă, „(1) În caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul.
(2) Când hotărârea a fost casată pentru încălcarea regulilor de procedură, judecata va reîncepe de la actul anulat.
(3) După casare, instanța de fond va judeca din nou, în limitele casării și ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată.
(4) În cazul rejudecării după casare, cu reținere sau cu trimitere, sunt admisibile orice probe prevăzute de lege. ”
23. În jurisprudența sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reținut că „legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac”. De asemenea, Curtea a observat că, „în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”
24. Referitor la prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, și Decizia nr. 549 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 9 iunie 2008, instanța de control constituțional a reținut că dispozițiile art. 129 din Constituție „conțin precizarea esențială potrivit căreia hotărârile instanțelor pot fi atacate, de Ministerul Public sau de părțile interesate, în condițiile legii. În plus, art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect. De aici se desprinde concluzia că nimic nu împiedică edictarea unei soluții legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opțiune a legiuitorului a fost impusă de exigența soluționării cu celeritate a procesului dedus judecății, aceasta fiind una dintre caracteristicile acțiunii în contencios administrativ.” S-a reținut, totodată, că, „potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care recursul este admis, fondul cauzei va fi examinat din nou, fie chiar de către instanța de recurs, fie de către prima instanță, după casarea cu trimitere sau ca urmare a constatării că prima instanță nu a judecat fondul. Partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-și realiza o apărare eficientă.”
25. De asemenea, referitor ia critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătorești atacate, prin Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, și a reținut că „dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit , prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite, însă, unele excepții de la această regulă”. În același sens, este și Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilității de a declara și calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanței de contencios administrativ, a reținut că „este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă.”
26. De altfel, în jurisprudența sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că „Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, de natură a preveni eventualele abuzuri și tergiversarea soluționării cauzelor deduse judecății.” Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înțeles să restrângă accesul liber la justiție sau dreptul la apărare, ci să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiții optime a acestor drepturi constituționale.
