Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 și ale art. 9 alin. (2) lit. hi) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Toader Dunca în Dosarul nr. 8.216/100/2012 al tribunalului Maramureș – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 38D/2013 al Curții Constituționale.
La apelul nominal răspunde, personal, autorul excepției și se constată lipsa părții Consiliul Județean Maramureș.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul autorului excepției, care solicită admiterea acesteia, arătând că, în opinia sa, se creează o discriminare între consilierii locali, primari și parlamentari, pierderea mandatului de ales local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe listele căruia acesta a candidat neavând justificare sub aspectul art. 53 din Constituție. Susține că măsura ar fi constituțională numai dacă ar putea fi contestată în fața unei instanțe de contencios administrativ.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției, ca neîntemeiată, apreciind că nu se impune reconsiderarea jurisprudenței deja existente în materie, invocând, în acest sens, Decizia nr. 65 din 21 februarie 2013.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Încheierea din 20 decembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 8.216/100/2012, Tribunalul Maramureș – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 și ale art. 9 alin. (2) lit. M) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Toader Dunca într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri de anulare a hotărârii prin care Consiliul Județean Maramureș a luat act de încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier județean al acestuia.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstituționale, întrucât împiedică analizarea de către instanță a cererilor prin care se solicită constatarea încălcării de către organele statutare ale partidului a propriului statut. Arată că este lăsată la latitudinea exclusivă a organelor statutare ale partidului aplicarea oricărei sancțiuni, inclusiv excluderea din partid, chiar cu încălcarea propriului statut, fără teama că această încălcare ar putea fi cenzurată de către instanță. Susține că astfel se nesocotește dreptul de acces liber la justiție, dar și plenitudinea de judecată a instanțelor judecătorești, consacrată de art. 126 alin. (1) din Constituție. Precizează că prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție sunt în sensul că prin lege se stabilește competența materială sau teritorială a instanțelor judecătorești, iar nu în sensul că asupra unui diferend nicio instanță nu este competentă să se pronunțe. Având în vedere faptul că, potrivit art. 1 teza a doua din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt persoane juridice de drept public și, în conformitate cu art. 2 din aceeași lege, acestea participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice, a lăsa în afara controlului judecătoresc respectarea de către organele de decizie ale partidelor a propriilor statute înseamnă a nega drepturile și libertățile prevăzute de Constituție și a permite abuzul de drept.
În ce privește prevederile art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, arată că un partid politic poate înfrânge voința electoratului atunci când interesele sale o cer, prin excluderea consilierului local din partid, fără ca această măsură să poată fi cenzurată de instanță. Se aduce, de asemenea, o gravă atingere dreptului de exercitare a mandatului de consilier local sau județean, fără ca restrângerea să derive din necesitatea protejării unuia dintre interesele generale enumerate de art. 53 din Constituție. Autorul excepției susține că textul de lege criticat introduce un tratament juridic diferit între consilierul județean sau local și primar, în sensul că aleșilor locali în funcția de consilier le poate înceta mandatul nu numai în caz de demisie, ca manifestare a propriei voințe, așa cum este în cazul primarilor, ci și în caz de excludere din partid. Arată că, sub aspectul pierderii mandatului, discriminarea apare și prin comparație cu parlamentarii, care nu își pierd mandatul odată cu pierderea calității de membru al partidului respectiv.
Precizează că dreptul consilierului local de a ataca hotărârea prin care consiliul local ia act de încetarea de drept a mandatului, prevăzut de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 393/2004, este, în cazul cuprins în textul de lege criticat, unul declarativ, lipsit de substanță, întrucât instanța nu poate verifica decât îndeplinirea cerinței legale, și anume pierderea calității de membru al partidului respectiv, nu și motivele acestei pierderi, fiind ținută de dispozițiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003.
Tribunalul Maramureș – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 este neîntemeiată, în condițiile în care partidele politice sunt grupări asociative care funcționează pe baza statutelor proprii care conțin reguli create și acceptate de membrii lor, iar instanțele judecătorești nu sunt legitimate să exercite funcția de înfăptuire a justiției în ceea ce privește actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etică și deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte încă din momentul în care, în mod liber consimțit, au aderat la acest tip de asociații cu caracter politic. Cât privește excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, arată că și aceasta este neîntemeiată și precizează că electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcție publică la nivelul administrației locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii și pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau județean, iar în condițiile în care alesul local nu mai îndeplinește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, invocând în acest sens cele statuate de Curtea Constituțională în jurisprudența sa în materie cu privire la textele de lege criticate. În plus, referitor la art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, arată că, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, partidelor politice le revine sarcina selectării, pregătirii și propulsării candidaților în vederea alegerilor, alcătuind liste de candidați și sprijinindu-i pe tot parcursul campaniei electorale, precum și ulterior, pe întreaga durată a exercitării mandatului dobândit. Cetățenii, prin votul lor, exprimă opțiuni între diversele programe politice care participă la scrutinul electoral și mai puțin cu privire la candidați, în considerarea calităților și a meritelor acestora sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve să le facă în perioada campaniilor electorale. Așadar, votul alegătorului exprimă opțiunea pentru programul unui partid, și nu pentru un anumit candidat. Arată că este moral ca interesele unei persoane care a candidat și a fost aleasă pe listele unui partid să se identifice cu cele ale partidului pe a cărui listă a candidat, în caz contrar având posibilitatea de a candida ca independent. A accepta ca un consilier local, care în timpul exercitării mandatului părăsește partidul pe a cărui listă a candidat și a fost ales, să își păstreze mai departe statutul de ales local înseamnă a schimba configurația politică a consiliului local, stabilită ca urmare a votului exprimat de cetățeni.
Avocatul Poporului consideră că textele de lege criticate sunt constituționale, neconținând norme de natură să contravină prevederilor din Legea fundamentală invocate în motivarea excepției de neconstituționalitate. Evocă, în sprijinul acestui punct de vedere, considerentele de principiu reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa, respectiv în deciziile nr. 915 din 18 octombrie 2007, nr. 779 din 1 iulie 2008, nr. 952 din 25 iunie 2009 și nr. 1.255 din 6 octombrie 2009.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 550 din 6 august 2012, precum și cele ale art. 9 alin. (2) lit. hi) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, modificată și completată prin art. I pct. 3 din Legea nr. 249/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006.
Textele de lege criticate au următorul cuprins:
– Art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003: „(3) Dobândirea sau pierderea calității de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicției interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.“;
– Art. 9 alin. (2) lit. M) din Legea nr. 393/2004: „(2) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (…)
h1) pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales.“
În opinia autorului excepției, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziții din Legea fundamentală: art. 15 alin. (1) privind universalitatea, art. 21 alin. (1) și (2) care consacră dreptul de acces liber la justiție, art. 30 alin. (1) care statuează cu privire la inviolabilitatea libertății de exprimare, art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și art. 126 alin. (1) potrivit căruia justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că s-a mai pronunțat asupra constituționalității textelor de lege ce formează obiect al acesteia, prin prisma unor critici similare și prin raportare la aceleași prevederi din Constituție și din celelalte documente internaționale. Astfel, referitor la dispozițiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, Curtea a constatat că instanțele judecătorești nu sunt legitimate să exercite funcția de înfăptuire a justiției în ceea ce privește actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etică și deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte încă din momentul în care, în mod liber consimțit, au aderat la acest tip de asociații cu caracter politic. Curtea a observat că este firesc ca răspunderea disciplinară a membrilor partidului să fie stabilită de către organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, în funcție de ideologia care direcționează acțiunile partidului, în ce măsură comportamentul membrilor acestora este compatibil cu normele statutare care conturează rolul concret pe care partidul și-a propus să îl aibă în viața politică și socială a țării și dacă acest comportament este conform cu modalitățile specifice de acțiune agreate de fiecare partid și, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia.
De asemenea, Curtea a reținut că normele cuprinse în statutele partidelor politice nu au natură juridică, ci reprezintă reguli de conduită internă, de etică și deontologie politică, a căror respectare este necesară pentru buna funcționare a partidului ca structură asociativă. Acesta este motivul pentru care instanțele judecătorești nu au competența de a cenzura hotărârile organelor de așa-numită „jurisdicție internă“ a partidelor, hotărâri care au caracter de acte politice, emise în baza unor norme proprii statutelor acestora. În acest sens, pot fi amintite Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010, Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2012, sau Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012.
În ceea ce privește prevederile art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004, Curtea a constatat, prin Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, că introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales este o consecință a dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor. Curtea a arătat, cu acel prilej, că electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcție publică la nivelul administrației locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii și pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau județean. Or, de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întrunește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică.
Curtea a reținut, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, că prevederile menționate mai sus „au ca finalitate prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului“. Totodată, prin aceeași decizie, Curtea a constatat că textul criticat „nu conține prevederi contrare dispozițiilor art. 16 din Constituție, acesta aplicându-se deopotrivă consilierilor locali sau județeni care și-au pierdut calitatea de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale, fără niciun fel de privilegii sau discriminări“.
Totodată, prin Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Curtea a constatat că, în condițiile actualului sistem electoral, regimul alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale, și anume pentru consiliul local și pentru consiliul județean, este diferit de cel al alegerilor parlamentare, în sensul că numai acesta din urmă se caracterizează prin scrutin uninominal, în timp ce consiliile locale și consiliile județene se aleg pe baza scrutinului de listă. Ca atare, „cetățenii, prin votul lor, exprimă opțiuni între diversele programe politice ale partidelor care participă la scrutinul electoral și mai puțin cu privire la candidați, în considerarea calităților și a meritelor acestora, sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve să le facă în perioada campaniilor electorale“. Așadar, votul alegătorului exprimă opțiunea pentru programul unui partid și nu pentru un anumit candidat. Totodată, Curtea a observat că a accepta ca un consilier local, care în timpul exercitării mandatului părăsește partidul pe a cărui listă a candidat și a fost ales, să își păstreze mai departe statutul de ales local ar însemna să se modifice configurația politică a consiliului local, configurație stabilită tocmai ca urmare a votului exprimat de cetățeni.
Tot astfel, prin Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2012, Curtea a observat că încetarea de drept a mandatului de consilier local sau județean are loc odată cu pierderea calității de membru al partidului pe listele căruia a fost ales, indiferent de motivul care a condus la pierderea acestei calități, respectiv demisie sau excludere. Curtea a remarcat că prevederile art. 9 alin. (2) lit. hi) din Legea nr. 393/2004 nu disting între aceste două ipoteze întrucât ambele au ca rezultat, așa cum a arătat deja Curtea Constituțională în jurisprudența sa, pierderea legitimității și reprezentativității conferite alesului local de însăși calitatea sa de membru al partidului a cărui platformă electorală s-a angajat, față de comunitatea care i-a acordat voturile sale, să o promoveze din poziția sa de ales local.
În ceea ce privește susținerea în sensul că mandatul de consilier ar trebui să înceteze doar atunci când calitatea de membru de partid a fost pierdută prin demisie, deci în mod voluntar, în cazul excluderii din partid propunându-se ca alesul local să își continue mandatul ca independent, Curtea a constatat, prin aceeași decizie, că raționamentul care stătea la baza unei asemenea considerații se limita la a aduce în discuție riscul ca decizia de excludere să fie luată în mod arbitrar și discreționar, pornind aprioric de la reaua-credință a organelor de disciplină internă care stabilesc și aplică sancțiunea și ignorând faptul că partidele reprezintă organisme esențialmente democratice, fondate pe libera asumare a idealurilor lor de către toți membrii acestora. Curtea a reținut, în acest sens, că, în situația în care, în urma pierderii calității de membru al partidului, s-ar păstra mandatul de ales local, compoziția politică a consiliului local ar fi modificată prin voința reprezentanților aleși, ceea ce nu este permis. Pierderea calității de membru de partid a consilierului local sau județean, indiferent de cauză, atrage revocarea mandatului acestuia înainte de expirarea de drept. Păstrarea calității de consilier local sau județean în ipoteza în care acesta nu mai aparține partidului pe lista căruia a fost inițial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparținând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condițiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali și județeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exercițiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinței inițiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta.
Distinct față de cele statuate în jurisprudența redată mai sus, Curtea constată că nu poate reține criticile referitoare la tratamentul discriminatoriu al aleșilor locali față de parlamentari, formulate din perspectiva faptului că în cazul acestora din urmă nu se aplică aceeași sancțiune a încetării mandatului de parlamentar ca o consecință a pierderii calității de membru al partidului politic care i-a susținut candidatura. În acest sens, Curtea observă că parlamentarii sunt reprezentanții întregului popor, prin care acesta exercită suveranitatea națională, potrivit art. 2 alin. (1) din Constituție, și care acționează în virtutea unui mandat reprezentativ acordat de întreaga națiune, în conformitate cu art. 69 din Constituție. În mod similar, în ceea ce privește aleșii locali (categorie în care se includ și primarii), art. 20 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 garantează „libertatea de opinie și de acțiune în exercitarea mandatului alesului local“, caracterul reprezentativ al mandatului fiind prestabilit de art. 3 alin. (2) din lege, care prevede că „aleșii locali sunt în serviciul colectivității locale“. Cu toate acestea, deosebirea se justifică prin statutul constituțional diferit al celor două categorii de aleși, fiecare fiind reprezentanți ai unor autorități distincte, respectiv ai autorității legiuitoare și ai celei executive, care funcționează în baza principiului separației și echilibrului puterilor în stat, în cadrul democrației constituționale, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală. Curtea remarcă, totodată, că legiuitorul constituant a înțeles să reglementeze în chiar textul Legii fundamentale cazurile în care încetează calitatea de deputat sau de senator, acestea fiind enumerate în mod limitativ în art. 70 alin. (2) din Constituție.
Curtea nu poate reține nici existența vreunui regim discriminatoriu aplicat consilierilor locali, care își pierd mandatul ca urmare a pierderii calității de membru de partid survenită atât prin demisie, cât și prin excludere din partid, prin comparație cu primarii, al căror mandat încetează numai în caz de demisie din partid, ca manifestare a propriei voințe. Legiuitorul a optat pentru această reglementare în considerarea calității de „autorități deliberative“ conferită consiliilor locale – comunale, orășenești sau municipale – prin prevederile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, calitate ce justifică în mod obiectiv diferențierea față de primari, care reprezintă „autoritățile executive“ prin care se realizează autonomia locală, potrivit art. 23 alin. (1) din legea menționată. În același sens este și Decizia nr. 613 din 12 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 12 august 2011, prin care Curtea a observat că distincția pe care o face textul de lege criticat asupra modalității de încetare a mandatului vizează două categorii diferite de aleși locali, supuși unui statut distinct atât prin Legea nr. 393/2004, cât și prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001.
În fine, Curtea constată că nu este întemeiată nici critica prin raportare la dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea fundamentală. Textul constituțional invocat conține o prevedere de principiu prin care li se garantează cetățenilor beneficiul drepturilor și libertăților consacrate prin Constituție și prin alte legi, dar în același timp precizează, cu aceeași valoare de principiu, faptul că cetățenilor le revin și obligațiile instituite prin Constituție și prin alte legi, ca termen generic pentru actele normative care reglementează conduita subiectelor de drept. Or, Constituția nu garantează păstrarea mandatului pe toată durata pentru care acesta este acordat. Menținerea acestuia depinde de exercitarea sa în acord cu ansamblul reglementărilor legale care condiționează deținerea acestuia.
