Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) și e), art. 88 alin. (1), art. 91 și ale art. 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepție ridicată de Societatea Comercială „Radio XXI“ – S.R.L. din București în Dosarul nr. 4.931/2/2011 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 933D/2012 al Curții Constituționale.
La apelul nominal răspunde partea Consiliul Național al Audiovizualului, prin consilier juridic cu delegație depusă la dosar, lipsind autorul excepției, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul părții prezente, care solicită, în principal, respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, susține, pe de o parte, că textele de lege criticate nu au legătură cu obiectul cauzei, fondul acesteia constând în aplicarea unor sancțiuni în baza altui temei de drept. Pe de altă parte, arată că, în realitate, critica de neconstituționalitate vizează normele secundare emise de Consiliul Național al Audiovizualului în aplicarea legii și că există o confuzie a autorului excepției între delegarea legislativă și delegarea de competență a Consiliului Național al Audiovizualului cu privire la emiterea de acte normative ca acte secundare.
Pe fondul excepției, reprezentantul legal al părții Consiliul Național al Audiovizualului susține că aceasta este neîntemeiată.
Autorul pretinde încălcarea art. 53 din Constituție și încearcă, în acest sens, să creeze un nou drept fundamental, respectiv dreptul suveran al părinților asupra creșterii și educării copiilor, arătând în continuare că autoritatea cu care se află în litigiu emite în afara cadrului constituțional norme secundare lipsite de claritate și previzibilitate, ce nu își dovedesc necesitatea într-o societate democratică. Or, unul dintre scopurile ce stau la baza înființării Consiliului Național al Audiovizualului constă în protecția minorilor prin mijloacele sale specifice, fiind evident, față de circumstanțele speței în discuție, că și programele audio, difuzate prin radio, și nu numai cele video, pot afecta dezvoltarea copiilor.
În ceea ce privește susținerile autorului excepției referitoare la nerespectarea prezumției de nevinovăție, în sensul că nu a fost audiat înainte de a i se aplica sancțiunea, reprezentantul legal al Consiliului Național al Audiovizualului subliniază că posibilitatea reclamantului de a formula o excepție de neconstituționalitate demonstrează garantarea acestui principiu. Pe de altă parte, nicio dispoziție din cuprinsul Legii audiovizualului nr. 504/2002 nu conține vreo obligație în acest sens.
Având cuvântul asupra excepției de neconstituționalitate, reprezentantul Ministerului Public arată că dispozițiile pe care Consiliul Național al Audiovizualului le emite în baza Legii nr. 504/2002 sunt norme de reglementare, și nu au caracter normativ. Criticile de neconstituționalitate formulate de autorul excepției nu pot fi reținute, deoarece drepturile invocate de acestea nu au un caracter absolut, iar categoria minorilor reprezintă, pe de altă parte, o categorie de persoane protejate juridic în mod deosebit. Prezumția de nevinovăție, reglementată de art. 23 alin. (11) din Constituție, este specifică procesului penal, autorul excepției beneficiind, în schimb, de toate garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil.
Pentru aceste considerente redate succint, reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Sentința civilă nr. 7.266 din 2 decembrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 4.931/2/2011, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) și e), art. 88 alin. (1), art. 91 și ale art. 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepție ridicată de Societatea Comercială „Radio XXI“ – S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ emis de Consiliul Național al Audiovizualului.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, mai întâi, că prevederile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) și ale art. 17 alin. (1) lit. d)–e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin dispozițiilor art. 53 din Constituție, raportat la art. 30 și art. 31 din Legea fundamentală.
Art. 53 din Constituție permite restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți numai prin lege, fiind astfel exclusă intervenția normativă a altor autorități ale administrației publice, cu excepția Guvernului, care poate legifera în această materie în condițiile delegării legislative.
Or, activitatea Consiliului Național al Audiovizualului și actele administrative cu caracter normativ emise de această autoritate conduc spre concluzia că textele de lege supuse controlului de constituționalitate au fost interpretate și aplicate în sensul în care Consiliul este autorizat să creeze drept, să emită norme noi, adăugând la lege și limitând, astfel, exercițiul dreptului la liberă exprimare. Restrângerea exercițiului unui drept fundamental nu poate fi dispusă printr-un act cu caracter normativ al Consiliului Național al Audiovizualului, așa cum actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce țin în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competența puterii legislative. În consecință, autorul excepției apreciază că dispozițiile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) și ale art. 17 alin. (1) lit. d)–e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstituționale în măsura în care deleagă Consiliului Național al Audiovizualului posibilitatea reglementării prin acte administrative cu caracter normativ într-un domeniu rezervat în mod exclusiv legii.
În ce privește dispozițiile art. 88 alin. (1), art. 91 și ale art. 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, acestea contravin, în opinia autorului excepției, prevederilor art. 20 și ale art. 23 din Constituție.
Dreptul la prezumția de nevinovăție nu se limitează la o garanție procedurală proprie procesului penal, ci se extinde, în accepțiunea tratatelor și convențiilor la care România este parte, la orice activitate prin care se stabilește vinovăția unei persoane, chiar și contravențională.
Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu prevede un mecanism procedural care să instituie pentru colegiul Consiliului Național al Audiovizualului obligația de a da posibilitatea celui cercetat să fie ascultat înaintea luării unei decizii de sancționare. Excluderea deciziilor acestei autorități de la aplicabilitatea dreptului contravențional și plasarea acestora în materia dreptului administrativ nu înlătură obligația statului de a respecta garanțiile care se rezumă în orice procedură ce are sau ar putea avea ca rezultat sancționarea unei persoane. Mai mult, în virtutea dreptului la bună administrare, instituit de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, orice persoană are dreptul de a fi ascultată înaintea de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere. Scopul final al acestei norme este acela de a preîntâmpina posibilitatea congestionării rolului instanțelor judecătorești în cauze ce ar putea fi stinse prin simpla ascultare a persoanei implicate.
Faptul că ședințele Consiliului Național al Audiovizualului sunt publice nu implică acoperirea acestui drept de a fi ascultat și nu îi garantează caracterul efectiv. Absența unei înștiințări prealabile din care să rezulte în mod efectiv pentru persoana interesată că situația sa urmează a fi luată în discuție, posibilitatea de a participa și metodele de apărare duc practic la lipsirea de efecte a garanției instituite prin Cartă. În temeiul textelor de lege criticate, Consiliul Național al Audiovizualului are competența generală de a aplica sancțiuni de natură contravențională prin acte administrative, însă calificarea actului constatator ca fiind administrativ nu poate scuti organul emitent de la obligația respectării unei garanții europene.
Se mai arată că decizia de sancționare instituie și obligația difuzării textului deciziei, ceea ce echivalează cu o asumare publică a vinovăției, indiferent dacă decizia este atacată în instanță și indiferent dacă aceasta se pronunță în sensul nelegalității actului constatator. Prejudiciul astfel creat este evident și imposibil de reparat. Se stabilește astfel un regim sancționator dublu și inechitabil, având în vedere că persoana sancționată trebuie să plătească și o amendă, dar să își asume public această sancțiune pentru a nu se supune unor sancțiuni mult mai drastice, care pot ajunge până la suspendarea dreptului de transmisie.
În consecință, lipsa posibilității persoanei de a fi ascultată și imposibilitatea acesteia de a se apăra în fața publicului reprezintă o încălcare a normelor europene care garantează drepturile fundamentale și înfrânge prevederile art. 20 și ale art. 23 din Constituție.
Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Prevederile art. 15 alin. (5) și ale art. 17 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 504/2002 reglementează expres competența Consiliului Național al Audiovizualului de a emite decizii în aplicarea dispozițiilor acestei legi; or, art. 53 din Constituție, pretins încălcat, permite restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți numai prin lege, noțiunea de lege fiind utilizată în sensul său larg, ceea ce înseamnă că pot fi incluse în această categorie și deciziile cu caracter normativ emise în baza legii. Pe de altă parte, atribuțiile ce intră în competența legală a Consiliului Național al Audiovizualului nu pot avea vreo legătură cu normele art. 53 din Constituție.
În privința dispozițiilor art. 88 alin. (1), art. 91 și ale art. 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, instanța de judecată apreciază că nu sunt contrare principiului prezumției de nevinovăție, deoarece dreptul la apărare al persoanei este pe deplin respectat prin ascultarea acesteia de către instanța judecătorească competentă să soluționeze contestația formulată. În plus, niciun text din Constituție nu instituie obligația creării unei proceduri în care persoana să fie ascultată înainte de luarea unei decizii de sancționare, așa cum legiuitorul constituant nu a consacrat nici caracterul suspensiv de executare al contestațiilor formulate împotriva deciziilor sancționatoare, așa cum pretinde autorul excepției.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale. Textele de lege criticate prin care se reglementează posibilitatea Consiliului Național al Audiovizualului de a emite decizii în vederea exercitării atribuțiilor sale legale nu consacră un caz de restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale în sensul art. 53 alin. (1) din Constituție. Se susține că nu poate fi reținută pretinsa încălcare a prezumției de nevinovăție, în condițiile în care aceasta se referă exclusiv la procese cu caracter penal, fiind reglementată de Constituție în legătură cu libertatea individuală a persoanei. Or, textul criticat nu vizează astfel de situații care să aducă atingere libertății individuale și nici nu pune contravenientul în fața unui verdict definitiv de vinovăție și răspundere, ci doar în fața unui act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege. Se mai menționează că prevederile art. 20 din Constituție, invocate, nu sunt incidente în cauză.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) și e), art. 88 alin. (1), art. 91 și ale art. 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins:
–Art. 6 alin. (4), modificat prin art. I pct. 7 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea și completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 3 decembrie 2008: „(4) Nu constituie ingerințe deciziile și instrucțiunile având caracter normativ, emise de Consiliul Național al Audiovizualului în aplicarea prezentei legi și cu respectarea dispozițiilor legale, precum și a normelor privind drepturile omului, prevăzute în convențiile și tratatele ratificate de România.“;
– Art. 10 alin. (2), modificat prin art. I pct. 8 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 181/2008: „(2) Consiliul este autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale, în condițiile și cu respectarea prevederilor prezentei legi.“;
– Art. 15 alin. (5), modificat prin art. I pct. 6 din Legea nr. 402/2003 privind modificarea și completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 10 octombrie 2003: „(5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.“;
– Art. 17 alin. (1) lit. d) și e), modificate de art. I pct. 12 din Legea nr. 333/2009 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea și completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 19 noiembrie 2009, și, respectiv, de art. I pct. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 181/2008: „(1) Consiliul este autorizat: (…)
d) să emită, în aplicarea dispozițiilor prezentei legi, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizării atribuțiilor sale prevăzute expres în prezenta lege și, cu precădere, cu privire la:
1. asigurarea informării corecte a opiniei publice;
2. urmărirea exprimării corecte în limba română și în limbile minorităților naționale;
3. asigurarea echidistanței și a pluralismului opiniilor;
4. transmiterea informațiilor și a comunicatelor oficiale ale autorităților publice cu privire la calamități naturale, starea de necesitate sau de urgență, starea de asediu ori de conflict armat;
5. protecția minorilor;
6. apărarea demnității umane și a dreptului la propria imagine;
7. politici nediscriminatorii cu privire la rasă, sex, naționalitate, religie, convingeri politice și orientări sexuale;
8. exercitarea dreptului la replică, rectificare și alte măsuri echivalente;
9. comunicări comerciale audiovizuale, inclusiv publicitate, plasare de produse, publicitate electorală și teleshopping;
10. sponsorizare;
11. normele și regulile de reflectare a desfășurării campaniilor electorale și a celor pentru referendum, în serviciile de programe audiovizuale, în cadrul și pentru punerea în aplicare a legislației electorale;
12. responsabilitățile culturale ale furnizorilor de servicii media audiovizuale.
e) să elaboreze instrucțiuni și să emită recomandări pentru desfășurarea activităților în domeniul comunicării audiovizuale.“;
– Art. 88 alin. (1), modificat prin art. I pct. 52 din Legea nr. 333/2009: „(1) Supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligațiilor și sancționarea încălcării prevederilor prezentei legi, precum și a deciziilor și instrucțiunilor cu caracter normativ emise în baza și pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, cu excepția prevederilor aplicabile licențelor de emisie, licențelor de utilizare a frecvențelor radio în sistem digital terestru ori autorizațiilor tehnice, a căror respectare, supraveghere, control și, respectiv, sancționare a încălcării revin de drept Autorității Naționale pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, în conformitate cu atribuțiile pe care le are, conform legii.“;
–Art. 91, modificat prin art. I pct. 56 din Legea nr. 333/2009: „(1) Constituie contravenție nerespectarea de către furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispozițiilor prezentei legi prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) și (2), art. 261alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) și (5), art. 391 și art. 48, precum și ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu.
(2) În cazurile prevăzute la alin. (1) Consiliul va emite o somație conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate.
(3) În cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică o amendă contravențională de la 5.000 lei la 100.000 lei.“;
–Art. 931, introdus prin art. I pct. 58 din Legea nr. 333/2009: „(1) Radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancțiune sau i s-a adresat o somație de intrare în legalitate de către Consiliu are obligația de a comunica publicului motivele și obiectul sancțiunii sau ale somației, în formularea transmisă de Consiliu.
(2) În cazul serviciilor de programe de televiziune, textul somației sau al sancțiunii se difuzează în următoarele 24 de ore de la comunicare, sonor și vizual, de cel puțin 3 ori, în intervalul orar 18,00–22,00, din care o dată în principala emisiune de știri.
(3) În cazul serviciilor de programe de radiodifuziune sonoră, textul somației sau al sancțiunii se difuzează în următoarele 24 de ore de la comunicare, de cel puțin 3 ori, în intervalul 6,00–14,00, din care o dată în principala emisiune de știri.
(4) Pentru serviciile de programe de televiziune sau de radiodifuziune sonoră care, în intervalele orare precizate la alin. (2) și (3), retransmit un alt serviciu de programe, modalitatea de difuzare este stabilită prin decizia de sancționare sau în somație.
(5) Nerespectarea prevederilor alin. (1)–(4) se sancționează cu amendă contravențională de la 2.500 lei la 50.000 lei.“
În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate contravin normelor constituționale ale art. 20 – Tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 23 alin. (11) referitoare la prezumția de nevinovăție, art. 30 – Libertatea de exprimare, art. 31 – Dreptul la informație și ale art. 53 – Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Este invocat, de asemenea, dreptul la bună administrare, reglementat de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Examinând excepția de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulată, Curtea constată următoarele:
1. Dispozițiile art. 10 alin. (2), ale art. 15 alin. (5) și ale art. 17 alin. (1) lit. d) și e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstituționale, în opinia autorului excepției, „în măsura în care acestea recunosc posibilitatea Consiliului Național al Audiovizualului să emită dispoziții cu caracter normativ altfel decât în aplicarea Legii nr. 504/2002“. Se susține în argumentarea acestei teze că „textele de lege supuse controlului constituțional au fost interpretate și aplicate în sensul în care Consiliui este autorizat să creeze drept, prin emiterea de norme noi, adăugând la lege“ și limitând, într-un mod nepermis de art. 53 din Legea fundamentală, exercițiul dreptului la liberă exprimare și al dreptului la informație, prevăzute de art. 30 și art. 31 din Constituție. În concluzie, dacă restricția este impusă printr-un act al unei autorități administrative, și nu prin lege, contravine normelor mai sus enunțate ale Constituției.
Analizând dispozițiile Legii audiovizualului nr. 504/2002, în ansamblul său, Curtea constată că, potrivit acestora, Consiliul Național al Audiovizualului este autoritatea publică autonomă aflată sub control parlamentar care, în calitate de autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale și de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, emite, în îndeplinirea funcțiilor și a atribuțiilor sale legale, decizii, instrucțiuni și recomandări. În temeiul art. 17 alin. (1) lit. d) din legea criticată, Consiliul este autorizat să emită, în aplicarea dispozițiilor legii, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizării atribuțiilor sale prevăzute expres în lege. Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, în conformitate cu alin. (5) al art. 15, iar potrivit alin. (7) al aceluiași articol, actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanța de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea.
Actele Consiliului Național al Audiovizualului sunt acte administrative, fie cu caracter normativ, deci cuprinzând norme de reglementare, fie cu caracter individual, emise în temeiul Legii audiovizualului nr. 504/2002 în scopul îndeplinirii atribuțiilor legale ale Consiliului. Prin urmare, exercitându-și competența în limitele prevăzute de lege, nu se poate susține, cel puțin ia nivel teoretic, că actele administrative de nivel secundar ale Consiliului sunt emise cu depășirea atribuțiilor sale legale. De aceea, acestea nu constituie izvor de drept și nu pot conduce la „crearea dreptului“, în sensul de legiferare, așa cum susține autorul excepției.
Cât privește modalitatea de interpretare și aplicare a acestor texte de lege, Curtea reamintește că autoritățile publice trebuie să respecte cadrul constituțional mai înainte menționat și că nu poate forma obiectul controlului de constituționalitate modalitatea individuală/concretă înecare autoritățile publice înțeleg să își exercite competența. În plus, Curtea reține că, potrivit legii, aceste acte administrative urmăresc punerea în aplicare și executare a dispozițiilor Legii nr. 504/2002 și pot fi contestate la instanța de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea, instanța judecătorească fiind unica autoritate competentă să decidă asupra modului de interpretare și aplicare a normelor juridice incidente într-un litigiu dedus soluționării în fața sa.
Curtea observă că, în realitate, autorul excepției este nemulțumit de faptul că prin actele sale secundare, de aplicare a legii, prin care constată și sancționează săvârșirea unor fapte prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, Consiliul Național al Audiovizualului operează o restrângere neconstituțională a exercițiului dreptului la liberă exprimare și a dreptului la informație. Or, Consiliul Național al Audiovizualului reprezintă unica autoritate în domeniul controlului serviciilor media audiovizuale și are competența, potrivit art. 88 și următoarele din Legea nr. 504/2002, de a constata și sancționa, prin personal de specialitate împuternicit în acest scop, încălcări ale prevederilor legii, precum și ale deciziilor și instrucțiunilor cu caracter normativ emise în baza și pentru aplicarea acesteia. Potrivit art. 93 alin. (3) din legea criticată, actele Consiliului prin care sunt sancționate încălcări ale prevederilor Legii nr. 504/2002 pot fi atacate direct la secția de contencios administrativ a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin urmare, persoana în cauză poate contesta legalitatea unui asemenea act administrativ al Consiliului Național al Audiovizualului, astfel că nu pot fi reținute criticile de neconstituționalitate referitoare la o așa-numită putere de lege pe care autorul excepției o atribuie actelor Consiliului.
Totodată, Curtea constată că textele de lege criticate nu conțin norme care să afecteze libertatea de exprimare și nici exercițiul dreptului la informație, invocate de autorul excepției, astfel că prevederile art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unui drept sau al unei libertăți fundamentale, nu sunt incidente în cauză.
2. Dispozițiile art. 88 alin. (1), ale art. 91 și 931 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin, în opinia autorului excepției, prevederilor art. 20 și 23 din Constituție, cu referire la prezumția de nevinovăție, precum și ale art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitor la dreptul la bună administrare. În susținerea pretinsei neconstituționalități a textelor de lege criticate se arată că întregul mecanism procedural prevăzut de Legea nr. 504/2002 este lipsit de garanția prezumției de nevinovăție, pornind de la competența generală a Consiliului Național al Audiovizualului de a constata și aplica sancțiuni de natură contravențională prin acte administrative și până la lipsa înștiințării prealabile din care să rezulte în mod efectiv pentru persoana interesată că se va lua în discuție situația sa, urmată de lipsa posibilității acelei persoane de a fi ascultată în prealabil, pentru ca, prin exercitarea dreptului la apărare și depunerea unor probe, să se preîntâmpine posibilitatea congestionăm rolului instanțelor în cauze care ar putea fi stinse prin simpla sa ascultare. În acest context, autorul precizează că în sfera dreptului Uniunii Europene prezumția de nevinovăție a fost extinsă, spre deosebire de dreptul român, de la domeniul dreptului penal la orice sancțiune aplicabilă persoanelor, jurisprudența europeană fiind constantă în a o aplica și în materie contravențională, administrativă și chiar fiscală. Este nesocotit totodată și dreptul la bună administrare, care implică obligația corelativă din partea administrației de a respecta prezumția de nevinovăție și, implicit, dreptul la apărare, înainte de a adopta orice măsură individuală împotriva unei persoane.
Față de susținerile de neconstituționalitate formulate, Curtea Constituțională reține că prezumția de nevinovăție este consacrată la nivel constituțional de art. 23 alin. (11), dispoziții potrivit cărora „Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de condamnare, persoana este considerată nevinovată.“
În ceea ce privește Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, aceasta consacră, la art. 6, dreptul la un proces echitabil, prevăzând, în paragraful 1, că „orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa. (…)“ Norma convențională redată definește așadar sfera de aplicare a dreptului la un proces echitabil, atât la domeniul civil, cât și în materie penală, conferindu-i astfel un grad maxim de aplicabilitate, general. Sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil este corolarul dreptului de acces la o instanță independentă, imparțială și instituită de lege, al dreptului la judecarea în mod public, echitabil și într-un termen rezonabil, precum și reflectarea caracterului public al ședințelor de judecată, cu excepțiile enumerate în acest text. Scopul și obiectul art. 6 paragraful 1 îl reprezintă protecția dreptului la apărare al oricărei persoane ce se consideră lezată într-un drept sau interes legitim al său, fiind enumerate în acest sens garanțiile de mai sus.
Prezumția de nevinovăție este și ea componentă a dreptului la un proces echitabil, fiind reglementată distinct la paragraful 2 al art. 6 din Convenție. Analizând terminologia folosită în cuprinsul normei juridice, rezultă că aceasta se referă la domeniul penal în sens larg, sintagma „acuzație în materie penală“ fiind utilizată în concepția materială a noțiunii și cu valoare autonomă, așa cum și sintagma „acuzat de comiterea unei infracțiuni“ desemnează o arie mai vastă decât noțiunile propriu-zise folosite în sintagmă, adică persoana care este acuzată de săvârșirea unei fapte penale.
Curtea Constituțională a preluat considerentele de principiu din jurisprudența în această materie a Curții Europene a Drepturilor Omului și a arătat, de pildă, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, invocând Hotărârea din 21 februarie 1984 pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Ozturk împotriva Germaniei, paragraful 50, că, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale [acuzație „în materie penală“], trebuie avute în vedere 3 criterii:
1. caracterizarea faptei în dreptul național;
2. natura faptei;
3. natura și gradul de gravitate ale sancțiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză.
Se reține deci că modul de definire a faptelor prin dreptul intern are o valoare relativă, esențială fiind natura faptei și a sancțiunii. În acest sens sunt invocate hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului pronunțate la 24 septembrie 1997 în Cauza Garyfallou Aebe împotriva Greciei, paragraful 32, la 2 septembrie 1998 în cauzele Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 56, precum și Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 50.
Un alt precedent constituțional relevant sub aspectul domeniului de aplicare a prevederilor art. 6 din Convenție îl constituie Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, prin care Curtea Constituțională a stabilit că „legislația contravențională din România, similară celei germane, intră sub prevederile art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale“.
Totodată, prin Decizia nr. 252 din 15 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2012, Curtea Constituțională, făcând referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, a observat că, prin hotărârile din 23 octombrie 1995, 2 septembrie 1998, 16 noiembrie 2004, 18 iulie 2006 și 27 septembrie 2011, pronunțate în cauzele Gradinger împotriva Austriei, paragraful 42, Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 57, Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 64, Canady împotriva Slovaciei, paragraful 31, Stefanec împotriva Republicii Cehe, paragraful 26, Menarini diagnostics – S.R.L. împotriva Italiei, paragraful 58, s-au reținut următoarele: dacă încredințarea către autoritățile administrative a sarcinii de a constata și de a sancționa contravențiile nu este incompatibilă cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, trebuie subliniat totuși că este obligatoriu ca partea sancționată să poată sesiza un tribunal pentru a se pronunța asupra deciziei care a fost luată împotriva sa, tribunal care să ofere garanțiile prevăzute la art. 6 din Convenție.
Din lumina considerentelor la care s-a făcut referire, Curtea conchide că respectarea dreptului la un proces echitabil, care include și principiul prezumției de nevinovăție, cu circumstanțierile arătate, impune, în esență, nu atât obligația statului de a reglementa, în toate cazurile, o procedură prealabilă celei judiciare, care să vizeze raportul dintre autoritatea/instituția/organul emitent al actului prin care se ia o măsură individuală împotriva unei persoane și respectiva persoană, ci, în primul rând, este imperativă garantarea accesului liber la justiție, astfel încât persoana vizată să își poată reclama și susține vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime prin acel act al acelei entități publice, în fața unei instanțe judecătorești independente, imparțiale și instituite prin lege. Totodată, principiul accesului liber la justiție și respectarea prezumției de nevinovăție sunt respectate de vreme ce autorul poate formula plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției și poate ataca cu recurs sentința prin care plângerea sa este respinsă în fața unor instanțe independente și imparțiale, respectiv judecătoria și tribunalul.
Revenind la textele de lege criticate, Curtea reține că dispozițiile art. 91 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 califică drept contravenții „nerespectarea de către furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispozițiilor prezentei legi prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) și (2), art. 261 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) și (5), art. 391 și art. 48, precum și ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu“. Sancțiunea aplicată o constituie, potrivit alin. (2) al art. 91, o somație conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate, iar în cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică, în temeiul alin. (3) al aceluiași articol, o amendă contravențională de la 5.000 lei la 100.000 lei.
Într-adevăr, Curtea constată că Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu conține, așa cum ar dori autorul excepției, prevederi exprese care să oblige Consiliul Național al Audiovizualului să respecte unele măsuri prealabile adoptării deciziilor de sancționare, prin care să ofere posibilitatea persoanei în cauză să își susțină punctul de vedere, să fie ascultată și să dea explicații cu privire la încălcările constatate de Consiliu.
Curtea constată însă că procedura desfășurată în cadrul Consiliului Național al Audiovizualului și care se finalizează cu emiterea unei decizii de sancționare are un caracter intern și administrativ, iar decizia respectivă, deși aplică o sancțiune de natură contravențională, aparține categoriei actelor administrative, fiind supusă controlului instanței judecătorești, în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (3) din legea examinată: „Actele emise în condițiile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate direct la secția de contencios administrativ a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora.“
Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile de lege criticate garantează accesul liber la justiție, astfel că, prezentă în fața unei instanțe judecătorești, independente, imparțiale și instituite de lege, persoana interesată beneficiază de toate garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil.
O altă critică de neconstituționalitate privește obligația furnizorului sau distribuitorului de servicii media audiovizuale, instituită prin decizia de sancționare, de a difuza textul deciziei, asumându-și astfel în mod public și ireversibil vinovăția și prejudiciindu-și imaginea, înainte ca o instanță judecătorească să se pronunțe definitiv și irevocabil asupra legalității actului constatator.
Curtea constată că o astfel de sancțiune este specifică domeniului serviciilor media audiovizuale, iar modalitatea de executare este adaptată mijloacelor specifice prin care a fost săvârșită contravenția. Chiar dacă persoana interesată are posibilitatea legală de a contesta în justiție decizia sancționatoare, acțiunea de chemare în judecată nu are efect suspensiv de executare, deoarece ar lipsi de o minimă eficiență sancțiunea în sine. Contravenția săvârșită are efecte imediate, receptarea publică a mesajului media producând vătămări asupra unei largi mase de persoane, aceste vătămări vizând valori morale fundamentale, cum ar fi demnitatea umană, ce include, printre altele, și protecția dreptului persoanelor la propria imagine, și viața particulară a persoanei. Această vătămare are, de asemenea, un caracter ireversibil în memoria și conștiința publicului sau poate consta în influențarea negativă a dezvoltării psihice, morale și individuale a receptorilor mesajului media. Prin urmare, este pe deplin justificat ca și sancțiunea constând în difuzarea textului deciziei sancționatoare să fie executată imediat, prin aceleași mijloace, printr-o acțiune energică, fermă și rapidă, pentru a-și produce efectul urmărit: conștientizarea abaterilor săvârșite și evidențierea valorilor morale afectate. Un asemenea efect nu se poate realiza decât într-un timp cât mai scurt de la vătămarea produsă prin contravenția săvârșită, memoria publicului fiind astfel receptivă cu privire la situația respectivă. Totodată, o asemenea sancțiune are și rol preventiv pentru comportamentul tuturor celorlalți distribuitori sau furnizori de servicii media audiovizuale. Este adevărat că difuzarea textului deciziei sancționatoare poate produce prejudicii imposibil de recuperat pentru furnizorul sau distribuitorul de servicii media, însă, în această situație, este evidentă și justificată prevalarea drepturilor și intereselor legitime ale publicului, ca subiect de drept colectiv, sub aspectul măsurilor instituite de stat ce vizează ocrotirea în mod specific și eficient a valorilor morale ale societății umane.
În ce privește prevederile art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitoare la dreptul la bună administrare, Curtea observă, mai întâi, că acestea pot fi invocate prin prisma art. 148, și nu a art. 20 din Constituție, cum a indicat autorul excepției, deoarece, potrivit art. 6 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (versiunea consolidată), „Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor.“ De altfel, în același sens a statuat Curtea Constituțională și prin Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2012: „raportarea acestor prevederi (art. 47 – Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil cuprinse în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – subl. ns.) cuprinse într-un act având aceeași forță juridică ca și tratatele constitutive ale Uniunii Europene trebuie să se facă la dispozițiile art. 148 din Constituție, iar nu la cele cuprinse în art. 20 din Legea fundamentală, care se referă la tratatele internaționale privind drepturile omului“.
Cu referire la fondul dreptului invocat, Curtea constată că acesta nu are incidență în cauza de față. Potrivit dispozițiilor art. 41 din Cartă, dreptul la bună administrare semnifică dreptul oricărei persoane – cetățean al Uniunii Europene – „de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii“. Așadar, dreptul la bună administrare, astfel cum acesta este prevăzut în Cartă, poate fi invocat în relația dintre cetățenii Uniunii Europene și instituțiile, organele și agențiile Uniunii, cu privire la activitatea acestora din urmă.
