A. Pe rol se află examinarea Adresei nr. 27.764/1.154 din 14 februarie 2014, prin care președintele Consiliului Superior al Magistraturii a sesizat Curtea Constituțională cu cererea de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească, reprezentată de către Curtea de Apel Suceava, pe de o parte, și puterea executivă, reprezentată de către Guvernul României, pe de altă parte.
Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție și al art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), ale art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, precum și ale art. 24 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Cererea a fost înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 638 din 14 februarie 2014 și formează obiectul Dosarului nr. 113E/2014.
Prin actul de sesizare se solicită Curții Constituționale constatarea existenței unui conflict juridic de natură constituțională între autoritățile publice menționate, precum și dispunerea măsurilor necesare și utile pentru restabilirea ordinii constituționale care trebuie să existe între autoritățile statului. Se consideră că, în cauză, conflictul a fost generat de modul în care prefectul județului Suceava a înțeles să-și exercite prerogativele constituționale și legale, având în vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udești, ca urmare a constatării stării de conflict de interese prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă pronunțată de Curtea de Apel Suceava.
B. În motivarea sesizării, președintele Consiliului Superior al Magistraturii expune următoarele argumente:
1. Prezentarea situației de fapt
La data de 22 octombrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Udești, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitând sesizarea Curții Constituționale cu conflictul juridic de natură constituțională intervenit între instituțiile statului, respectiv puterea judecătorească și puterea executivă, reprezentată de Guvernul României.
Se arată că prin Sentința Curții de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012, rămasă definitivă și irevocabilă prin nerecurare la Înalta Curte de Casație și Justiție, se menține Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012, întocmit de către Agenția Națională de Integritate, prin care se confirmă starea de conflict de interese în care s-a aflat domnul Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udești din județul Suceava, care a încheiat contracte comerciale, în calitate de ordonator principal de credite, cu S.C. „Udișteana“ – S.R.L. din Udești, societate la care este acționar unic, iar administrator este soția sa, Elena Botezatu.
Se menționează că, deși starea de conflict de interese a rezultat și în urma cercetării penale realizate de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava, fiind aplicată în dosarul penal amenda administrativă, prefectul județului Suceava a fost înștiințat de către Agenția Națională de Integritate și a refuzat punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.
Potrivit punctului de vedere exprimat de prefectul județului Suceava, anexat la adresa domnului Ioan Stratu, nu se impune sancțiunea încetării de drept a mandatului de primar ca urmare a constatării unei stări de conflict de interese, acesta nefiind un motiv de încetare de drept a mandatului în legislația aplicabilă demnității, respectiv Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.
2. Dispoziții legale incidente
– Art. 55 și 73 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare;
– Art. 70 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 octombrie 2003, cu modificările și completările ulterioare;
– Art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010.
3. Scurte comentarii referitoare la obiectul sesizării
Prefectul județului Suceava a apreciat că nu există temei legal pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului de primar al comunei Udești sau cea de declanșare a procedurii disciplinare față de acesta. În acest sens se impun următoarele aprecieri:
Deși Constituția nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la natura juridică a formelor de răspundere a autorităților administrației publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, potrivit căreia „Consilierii locali sau județeni, după caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului București, primarii și viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, secretarii unităților administrativ-teritoriale și personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean răspund, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii». De asemenea, potrivit Legii nr. 393/2004, «Aleșii locali răspund, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin.»
Legea nr. 176/2010 prevede la art. 25 alin. (1) că fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.
Prin urmare, potrivit textului de lege, sancționarea unei fapte săvârșite cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese se sancționează ca abatere disciplinară conform reglementării aplicabile demnității, în măsura în care prevederile Legii nr. 176/2010 nu derogă de la aceasta. Or, în condițiile existenței unor dispoziții derogatorii de la reglementările aplicabile demnității, se aplică prevederile speciale cuprinse în legea privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.
Astfel, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de intereseconstituie temei pentru eliberarea din funcțieori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective.»
În condițiile în care, potrivit Legii administrației publice ori Legii privind statutul aleșilor locali, primarul nu răspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu conțin reglementări cu privire la tragerea la răspundere a primarului ca urmare a constatării stării de conflict de interese, apreciem că urmează a fi aplicabile prevederile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție».
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Or, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese nu poate rămâne nesancționată, pe considerentul că dispozițiile speciale nu se regăsesc și în reglementările aplicabile demnității.
4. Examinarea condițiilor privind existența unui conflict juridic de natură constituțională
«Art. 1. – (4) Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.
(5) În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.»
În conformitate cu art. 123 alin. (2) din Legea fundamentală, «Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale», iar potrivit art. 126 alin. (1), «Justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege.»
Potrivit instanței de contencios constituțional, conflictul juridic de natură constituțională presupune «acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor» (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Aceeași decizie statuează și faptul că autoritățile publice susceptibile de a fi părți implicate în conflictul juridic de natură constituțională sunt numai acelea prevăzute în titlul III al Constituției României.
Prin soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională se urmărește înlăturarea unor posibile blocaje instituționale dintre diferite autorități publice constituționale, determinate de conflicte pozitive sau negative de competență (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 148 din 16 aprilie 2003).
În acest cadru, examinând situația prezentată de domnul Ioan Stratu, ținând seama de deciziile Curții Constituționale prin care au fost soluționate conflicte juridice de natură constituțională care au privit autoritatea judecătorească, lipsirea de efecte a unei hotărâri judecătorești poate conduce la un blocaj instituțional din perspectiva dispozițiilor constituționale ce consacră separația și echilibrul puterilor în stat și egalitatea în fața legii.
Potrivit acestui principiu, autoritățile statului au datoria de a-și exercita competențele în limitele impuse de Constituție și de lege, fără a imixtiona în atribuțiile legale ale celorlalte autorități.
În speță, puterea judecătorească a fost în mod legal învestită cu soluționarea cauzei având ca obiect aprecierea legalității raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care a fost constatată starea de conflict de interese în ceea ce îl privește pe domnul Săvel-Viorel Botezatu, care, în calitatea de asociat unic, iar soția sa, în calitate de administrator, a furnizat pentru Consiliul Local o serie de produse alimentare, facturate și ulterior avizate la plată de către domnul primar, banii fiind virați în contul firmei acestuia, cauză soluționată în mod irevocabil, în sensul constatării legalității acestui raport, prin Sentința nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curții de Apel Suceava.
Ca hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, Sentința nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curții de Apel Suceava are forță obligatorie, ea fiind prezumată în mod absolut a exprima realitatea raporturilor juridice dintre părți (res judicata pro veritae habetur), împotriva celor constatate irevocabil de instanța de judecată neputându-se primi vreo dovadă contrară.
Or, așa cum instanța de contencios european al drepturilor omului a precizat, în mod constant, executarea hotărârilor judecătorești face parte integrantă din procesul civil.
Din această perspectivă, refuzul prefectului județului Suceava de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udești pe motiv că nu ar exista temei legal ar putea constitui o încălcare nu doar a dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Constituție, ci și a celor prevăzute de art. 1 alin. (5), potrivit cărora în România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.
Sub acest aspect, trebuie menționat că hotărârea judecătorească, desemnând tocmai rezultatul activității judiciare, reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiției. Hotărârea judecătorească, în general, reprezintă un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice și de eficientizare a normelor de drept substanțial. Forța executorie a hotărârii judecătorești este un efect intrinsec al acesteia. Pe cale de consecință, ordinea juridică internă a statului ar deveni iluzorie dacă s-ar permite ca o decizie judiciară definitivă și obligatorie să devină inoperantă, prin chiar atitudinea de nerespectare a acesteia de către reprezentanții Guvernului.
Autoritățile publice susceptibile de a fi părți implicate în conflictul juridic de natură constituțională sunt numai acelea prevăzute în titlul III al Constituției României. În acest context, menționăm că instituția Prefectului este reglementată în capitolul V al titlului III din Legea fundamentală, denumit «Administrația publică locală». Potrivit art. 123 alin. (2) din Constituție, «Prefectuleste reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.» În conformitate cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, «În realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților.»
În concluzie, președintele Consiliului Superior al Magistraturii apreciază că «sunt îndeplinite condițiile existenței unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească,reprezentată în cauză de Curtea de Apel Suceava,pe de o parte, și puterea executivă,reprezentată de Guvernul României,pe de altă parte, generat de modul în care prefectul județului Suceava a înțeles să-și exercite prerogativele constituționale și legale, având în vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udești, ca urmare a constatării stării de conflict de interese.»
Așa fiind, solicită admiterea cererii și pronunțarea unei «decizii prin care să se constate existența conflictului juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și puterea executivă, precum și dispunerea măsurilor pe care Curtea Constituțională le va socoti necesare și utile pentru restabilirea ordinii constituționale, care trebuie să existe între autoritățile statului.»
La cererea formulată sunt anexate următoarele documente:
– o copie a adresei domnului Ioan Stratu prin care a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii să analizeze posibilitatea sesizării Curții Constituționale cu privire la conflictul juridic de natură constituțională;
– Sentința civilă nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curții de Apel Suceava;
– ordonanța de scoatere de sub urmărire penală și de aplicare a unei sancțiuni cu caracter administrativ dispusă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava;
– corespondență purtată de prefectul județului Suceava cu Agenția Națională de Integritate și cu anumiți consilieri locali din cadrul Consiliului Local Udești;
– un comunicat de presă emis de Agenția Națională de Integritate la data de 11 mai 2012;
– extras din Legea nr. 176/2010;
– două articole de presă apărute într-o publicație locală la data de 6 februarie și 22 martie 2013.
– Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012 al Agenției Naționale de Integritate“.
C. În conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, cererea a fost comunicată Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Curții de Apel Suceava și prefectului județului Suceava pentru a-și exprima în scris punctul de vedere asupra conținutului conflictului și a eventualelor căi de soluționare a acestuia.
Consiliul Superior al Magistraturii a transmis prin Adresa nr. 27.764/1.154/2013 din 25 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 795 din 25 februarie 2014, punctul său de vedere în care, suplimentar față de cele prezentate în sesizarea Curții Constituționale, arată că menținerea mandatului aleșilor locali (categorie în care se includ și primarii) depinde de exercitarea sa în acord cu ansamblul reglementărilor legale care condiționează deținerea acestuia. Așa cum s-a arătat, principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice sunt imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.
Prefectul județului Suceava, în Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, anexată la solicitarea domnului Ioan Stratu, a apreciat că pentru starea de conflict de interese constatată și menținută de către instanța de judecată, primarului comunei Udești i s-a aplicat o sancțiune administrativă de către organele de cercetare penală, care au stabilit că nu sunt întrunite elementele necesare pentru ca fapta acestuia să constituie o infracțiune, în cauză nefiind aplicabile alte prevederi potrivit cărora prefectul județului Suceava să dispună declanșarea procedurii disciplinare a domnului Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udești.
Potrivit prevederilor Legii nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate, prin raportul de evaluare, și ulterior instanța judecătorească învestită cu soluționarea contestației formulate împotriva acestui act administrativ nu pot constata decât starea de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoana în cauză, fără a avea competențe cu privire la dispunerea sancțiunii ce intervine.
Această procedură este distinctă de cea a tragerii la răspundere penală. Or, procesul civil constituie activitatea desfășurată de instanță, părți, organe de executare și alte persoane sau organe care participă la înfăptuirea de către instanțele judecătorești a justiției în cauzele civile, în vederea realizării sau stabilirii drepturilor și intereselor civile deduse judecății și executării silite a hotărârilor judecătorești.
Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceastași dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.“
Însă, așa cum s-a arătat, potrivit Legii nr. 215/2001 ori Legii nr. 393/2004, primarul nu răspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu conțin reglementări cu privire la tragerea la răspundere a primarului ca urmare a constatării stării de conflict de interese. Totodată, așa cum însuși prefectul a subliniat, cu privire la fapta primarului Săvel-Viorel Botezatu, organele de cercetare penală au stabilit că nu sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracțiuni, drept care a fost aplicată o amendă administrativă.
În acest context, așa cum s-a subliniat în Decizia Curții Constituționale nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, a admite unei persoane/instituții/autorități posibilitatea de a cenzura „sub orice aspect o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, care a dobândit autoritate de lucru judecat, echivalează cu transformarea acestei autorități în putere judecătorească, concurentă cu instanțele judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției. Legitimitatea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii că, în România, există și persoane/instituții/autorități cărora nu le sunt opozabile hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele prevăzute de Constituție și de lege, deci care sunt mai presus de lege“.
Prin urmare, prefectul nu este abilitat să aprecieze cu privire la încetarea mandatului primarului, aceasta intervenind în baza art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, căci a stinge efectele unei hotărâri judecătorești prin care s-a constatat irevocabil starea de conflict de interese este de natură a genera un conflict juridic de natură constituțională între autoritățile publice respective, respectiv autoritatea judecătorească și puterea executivă.
Cât privește soluția ce urmează a fi pronunțată de Curtea Constituțională, au fost reiterate susținerile din cuprinsul cererii de sesizare, în sensul pronunțării unei decizii prin care să se constate existența conflictului juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și puterea executivă, precum și a blocajului instituțional, ce poate fi înlăturat numai prin emiterea de către prefectul județului Suceava a ordinului de încetare a mandatului de primar ca urmare a Sentinței nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curții de Apel Suceava.
Întrucât problema nerespectării hotărârilor judecătorești este una extrem de gravă, se impune reiterarea soluției de principiu prin care s-a tranșat expres obligația celorlalte autorități publice de a pune în aplicare actele jurisdicționale, așa cum instanțele judecătorești, fidele misiunii lor, respectă și aplică actele normative care nu sunt infirmate în urma efectuării controlului de constituționalitate.
În consecință, soluția pe care Curtea Constituțională urmează a o pronunța va satisface atât un interes punctual cu privire la situația concretă, prin restabilirea ordinii de drept în cauza dedusă judecății, cât și un interes general, prin consacrarea forței executorii a hotărârilor judecătorești, principiu fundamental al statului de drept.
Curtea de Apel Suceava a transmis prin Adresa nr. 665/A/2014 din 25 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 820 din 27 februarie 2014, punctul său de vedere în care arată că prin Sentința nr. 286 din 1 octombrie 2012, rămasă definitivă și irevocabilă prin nerecurare la Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a menținut Raportul de evaluare nr. 26.073/G din 11 mai 2012 întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a confirmat starea de conflict de interese în care s-a aflat domnul Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udești din județul Suceava, care a încheiat contracte comerciale în calitate de ordonator principal de credite cu Societatea Comercială „Udișteana“ – S.R.L. din Udești, societate unde este acționar unic și al cărei administrator este soția sa, Elena Botezatu.
Starea de conflict de interese a rezultat și în urma cercetării penale realizate de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava, fiind aplicată în dosarul penal amenda administrativă.
Întrucât prefectul județului Suceava, înștiințat fiind de către Agenția Națională de Integritate, a refuzat să constate încetarea de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei stări de conflict de interese, la data de 22 noiembrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Udești, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitând sesizarea Curții Constituționale cu conflictul juridic de natură constituțională intervenit între instituțiile statului, respectiv puterea judecătorească și puterea executivă, reprezentată de Guvernul României.
Dispozițiile legale incidente sunt art. 16, 55 și 73 din Legea nr. 393/2004, art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, precum și dispozițiile art. 1 alin. (4) și (5), art. 16, 123 și 126 din Constituția României.
Cât privește existența conflictului juridic de natură constituțională, se face trimitere la considerentele Deciziei nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, ale Deciziei nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, precum și ale Deciziei nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, potrivit cărora conflictul juridic de natură constituțională presupune „acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor“. Totodată, acest tip de conflict nu are în vedere conflictele de competență ivite între autoritățile publice și „poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje instituționale“.
Față de această jurisprudență se apreciază că prin refuzul prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udeștisunt îndeplinite condițiile existenței unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și puterea executivă, reprezentată de Guvernul României prin instituția Prefectului Județului Suceava.
Curtea Constituțională va avea în vedere că hotărârea judecătorească, fiind înzestrată cu autoritatea de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în discuție ceea ce s-a tranșat deja pe calea judecății. Prin urmare, hotărârea judecătorească produce efecte din momentul pronunțării, iar după rămânerea irevocabilă se situeazăîn sfera actelor de autoritate, fiind învestită cu o eficiență specifică de către ordinea normativă constituțională.
Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătorești îl constituie forța executorie a acesteia, care trebuie respectată și executată atât de către cetățeni, cât și de autoritățile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă și irevocabilă de caracterul executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și o obstrucționare a bunei funcționări a justiției.
Prefectul județului Suceava a transmis prin Adresa nr. 2.421 din 20 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 821 din 27 februarie 2014, punctul său de vedere în care apreciază că nu sunt întrunite elementele necesare pentru ca situația prezentată în sesizare de către președintele Consiliului Superior al Magistraturii să se circumscrie în sfera conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească și puterea executivă, pentru următoarele motive:
Sentința civilă nr. 286 din 1 octombrie 2012 produce efecte obligatorii numai pentru părți. Raportat la terți, aceasta se va putea opune numai cu valoarea unui fapt juridic și a unui mijloc de probă. Având în vedere contextul în care a fost dată hotărârea judecătorească, se apreciază că nu creează obligații față de prefectul județului Suceava și nici situații susceptibile de a fi puse în executare de către acesta, ea constituind un mijloc de probă în susținerea unei situații de fapt, față de care i s-a solicitat de către Agenția Națională de Integritate să manifeste o anumită conduită, raportat la un text de lege invocat ca temei al solicitării. Prefectul județului Suceava nu a refuzat executarea hotărârii judecătorești, ci a analizat legislația incidență, în vederea identificării temeiului legal pentru declanșarea procedurii disciplinare față de primarul comunei Udești sau pentru emiterea ordinului de încetare înainte de termen a mandatului acestuia.
Scopul interpretării unei norme juridice constă în a vedea care este sfera situațiilor de fapt concrete la care norma juridică respectivă se referă și în a se asigura astfel corecta aplicare a acelei norme. Interpretarea legii civile fiind o etapă în procesul aplicării legii civile, conținutul interpretării în cazul de față a constat tocmai în stabilirea sensului voinței legiuitorului, exprimată în normele de drept civil.
Dat fiind faptul că orice lege poate fi depășită de dinamica vieții, apărând situații care nu au fost avute în vedere de legiuitor la data adoptării ei, analiza solicitărilor venite din partea Agenției Naționale de Integritate a vizat, în principal, problema de a ști dacă situația ivită poate fi încadrată sau nu în ipoteza normei de drept civil aplicabilă demnității publice respective.
Astfel, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face trimitere la legislația aplicabilă demnității, care, în acest caz, o reprezintă art. 25 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 și art. 91 din Legea nr. 161/2003 [acest din urmă articol nu face trimitere la starea de conflict de interese, ci la starea de incompatibilitate s.n.], potrivit cărora încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, se poate dispune numai în caz de demisie, incompatibilitate, schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicție judecătorească, pierderea drepturilor electorale, pierderea, prin demisie, a calității de membru al unui partid politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales sau deces.
Așa fiind, prefectul susține că, potrivit legii aplicabile demnității publice alese respective, conflictul de interese nu constituie temei pentru încetarea mandatului de primar.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 176/2010, „Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi,cu excepția celor electorale,pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului.“ Drept urmare, se apreciază că legiuitorul a exclus funcțiile electorale din sfera celor care, deși sunt cuprinse în obiectul de reglementare al Legii nr. 176/2010, nu pot fi supuse aceluiași regim juridic sub aspectul interdicției ocupării, pe o perioadă de 3 ani, de către aceeași persoană asupra căreia s-a constatat existența stării de incompatibilitate sau a unui conflict de interese.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective.“.
Prin urmare, starea de conflict de interese nu se regăsește în legislația aplicabilă demnității în cauză.
Deosebit de aceasta, Legea nr. 215/2001 stabilește în mod clar în art. 69 alin. (2) care sunt cazurile în care mandatul primarului încetează de drept, respectiv în condițiile legii statutului aleșilor locali, precum și în următoarele situații:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea în bune condiții în timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
Regimul juridic al răspunderii primarului este guvernat de următoarele principii:
a) în exercitarea atribuțiilor sale, primarul este ocrotit de lege, ceea ce nu exclude intervenția unor forme de răspundere;
b) se instituie prin art. 128 al Legii nr. 215/2001 o răspundere administrativă, civilă, contravențională sau penală, după caz, pentru primari, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor care le revin, potrivit legii;
c) legea consacră două sancțiuni specifice răspunderii administrativ-disciplinare a primarului, și anume suspendarea din funcție și încetarea de drept a mandatului înainte de termen.
Or, printre cauzele stabilite de legiuitor ca motive de încetare de drept a mandatului de primar înainte de termen nu se regăsește starea de conflict de interese.
Așa fiind, se apreciază că, în virtutea regulii specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acest fapt nu este prevăzut expres în legea specială. Concursul dintre legea specială anterioară și legea generală ulterioară se rezolvă prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate față de norma generală, iar o normă specială nu poate să fie modificată sau abrogată decât în mod expres printr-o normă generală ulterioară, ceea ce nu este cazul în speța dedusă judecății în acest caz.
În concluzie, faptul că prefectul județului Suceava nu a omis și nici nu a refuzat să îndeplinească acte care intră în obligația sa și nici nu a întreprins acte sau acțiuni concrete prin care să își aroge puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, nu poate avea semnificația unui conflict juridic de natură constituțională între autorități publice, așa cum a fost statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 53 din 28 ianuarie 2005.
Cât privește eventualele căi de soluționare, prefectul județului Suceava apreciază că este necesară instituirea unei proceduri clare, aplicabile, atât în ceea ce privește cazurile de conflict de interese, cât și cele de incompatibilitate, care să realizeze îndepărtarea oricăror situații echivoce sau inechități în aplicarea ei.
Guvernul României nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la soluționarea conflictului juridic de natură constituțională.
D. Cererea privind soluționarea conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească și autoritatea executivă a fost dezbătută în ședința din data din 5 martie 2014. La ședință au participat domnul Florin Sinescu în calitate de prefect al județului Suceava, asistat de doamna consilier juridic Claudia Nechifor, cu delegație la dosar, precum și reprezentantul legal al Consiliului Superior al Magistraturii, doamna procuror Andreea Cristina Mina, director adjunct al Direcției legislație, documentare și contencios, cu delegație la dosar.
Procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Având cuvântul, reprezentantul Consiliului Superior al Magistraturii, doamna Andreea Cristina Mina, solicită admiterea sesizării astfel cum a fost formulată, arătând că ne aflăm în prezența unui conflict juridic de natură constituțională prin blocajul instituțional creat de refuzul prefectului județului Suceava de a emite ordinul de încetare a mandatului pentru primarul Săvel-Viorel Botezatu. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul la un tribunal ar deveni iluzoriu dacă o hotărâre judecătorească este inoperantă. Nu pot fi primite apărările formulate de prefect, întrucât dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 dispun cu suficientă claritate cu privire la împrejurarea că fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție. Mai arată că, potrivit art. 26 alin. (3) din aceeași lege, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În plus, în acord cu art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, prefectul este garantul respectării legii la nivel local.
În concluzie, solicită Curții Constituționale să constate existența conflictului juridic de natură constituțională, conflict care poate fi înlăturat, în acord cu dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua și alin. (3) și art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 coroborate cu art. 1 alin. (3), art. 5, art. 19 alin. (2) și art. 26 din Legea nr. 340/2004, numai prin emiterea ordinului de încetare a mandatului de primar al domnului Săvel-Viorel Botezatu.
Având cuvântul, reprezentantul instituției prefectului, doamna Claudia Nechifor, reiterează aceleași argumente potrivit cărora legislația aplicabilă demnității nu prevede în mod expres drept cauză de încetare a mandatului starea de conflict de interese.
De asemenea, prefectul județului Suceava depune la dosar două înscrisuri referitoare la corespondența purtată cu Ministerul Afacerilor Interne – Direcția generală pentru îndrumarea și controlul instituției prefectului, din care rezultă că aceasta din urmă, informată fiind cu privire la existența prezentei cauze, a arătat că problema existenței conflictului juridic de natură constituțională depinde de modul de interpretare a dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, motiv pentru care a solicitat aceluiași prefect să comunice eventuale propuneri de modificare a normelor legale incidente. În răspunsul său emis la data de 3 martie 2014, prefectul județului Suceava a apreciat că este necesară modificarea art. 21, art. 9 alin. (2) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004.
CURTEA,
examinând sesizarea formulată de președintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și autoritatea executivă, punctele de vedere ale Consiliului Superior al Magistraturii, Curții de Apel Suceava și prefectului județului Suceava, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse, susținerile orale ale părților prezente la dezbateri, prevederile Constituției și ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, reține următoarele:
Curtea constată că a fost legal sesizată și este competentă, potrivit art. 146 lit. e) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 34 și 35 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritățile publice.
E. Examinarea condițiilor privind existența unui conflict juridic de natură constituțională:
I. În ceea ce privește admisibilitatea sesizării:
Potrivit dispozițiilor art. 146 lit. e) din Constituție, Curtea Constituțională „soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice“. Autoritățile publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituțională sunt numai cele cuprinse în titlul III din Constituție, și anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaților și Senat, Președintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administrației publice centrale și ale administrației publice locale, precum și organele autorității judecătorești. Pentru exercitarea competenței prevăzute de Constituție, Curtea este sesizată la cererea „Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a prim-ministrului sau a președintelui Consiliului Superior al Magistraturii“. Subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituiește a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziția constituțională nedistingând după cum autoritățile pe care le reprezintă sunt sau nu părți în conflictul cu care sesizează Curtea (a se vedea în acest sens Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013.
Prin urmare, Curtea constată că președintele Consiliului Superior al Magistraturii este în drept să formuleze cererea cu privire la soluționarea conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească, pe de o parte, și autoritatea executivă, pe de altă parte.
II. Cadrul legal referitor la regimul juridic al conflictului de interese și procedura sa de constatare
Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, prevede următoarele:
– Art. 1 alin. (1) pct. 30: „(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane […]:
30. aleșii locali;“;
– Art. 8: „(1) Scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate.
(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare.
(3) Principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii.“;
– Art. 12 alin. (1): „(1) Agenția îndeplinește activitatea de evaluare prevăzută la art. 8 din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice, cu respectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 272/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 233/2002.“;
– Art. 22 alin. (1): „(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.“;
– Art. 24: „(1) Acțiunile introduse la instanțele de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.
(2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta.“;
– Art. 25: „(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatatcă a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privindconflictul de intereseori starea de incompatibilitateconstituie abatere disciplinară și se sancționeazăpotrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective,în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.
(2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatai existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului.Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.
(3)Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat stareade incompatibilitate saude conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori,după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective.
(4) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârșirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment“;
– Art. 26 alin. (1) lit. i) și alin. (3): „(1) Agenția va comunica raportul de evaluare, după cum urmează: […]
i) pentru primari și președinții consiliilor județene–instituției prefectului; […]
(3) Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel.“;
– Art. 29 alin. (3): „(3) Neaplicarea sancțiunii disciplinare sau neconstatarea încetării funcției publice, după caz, atunci când actul de constatare a rămas definitiv, constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 50 lei la 2.000 lei, dacă fapta nu constituie infracțiune.“
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările și completările ulterioare, prevede următoarele:
– Art. 70: „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.“;
– Art. 71: „Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.“;
– Art. 76: „(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.
(2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută.“
Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, prevede următoarele:
– Art. 69: „(1) Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav.
(2)Mandatul primarului încetează de drept în condițiile legii statutului aleșilor locali,precum și în următoarele situații:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
(3) În cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.
(4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primăria instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.
(5) Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.
(6) Data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (4) sau de la data pronunțării hotărârii instanței, în condițiile alin. (5)“.“;
– Art. 128: „Consilierii locali sau județeni, după caz,primarii,viceprimarii, primarul general al municipiului București, primarii și viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, secretarii unităților administrativ-teritoriale și personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean,răspund, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii.“
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, prevede următoarele:
– Art. 15: „(1) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează la data depunerii jurământului de către noul primar și, respectiv, de președintele consiliului județean.
(2)Calitatea de primarși, respectiv, de președinte al consiliului județeanîncetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
d) abrogat prin art. I pct. 111 din Legea nr. 286/2006;
e) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
f) punerea sub interdicție judecătorească;
g) pierderea drepturilor electorale;
g1) pierderea, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales;
h) deces.“;
– Art. 16: „(1) În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.
(2) Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al orașului, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.“;
– Art. 55: „Aleșii locali răspund, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin.“;
– Art. 73: „Primarii pot fi revocați din funcție în urma unui referendum, în condițiile și în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.“;
– Art. 75 lit. a) și c): „Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; […]
c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri;“.
III. Dispozițiile constituționale pretins încălcate sunt următoarele:
– Art. 1 alin. (4) și (5): „(4) Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.
(5) În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.“;
– Art. 16 alin. (1): „(1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.“
IV. Prezentarea situației de fapt
La data de 12 aprilie 2011, Agenția Națională de Integritate s-a sesizat din oficiu cu privire la faptul că domnul Săvel-Viorel Botezatu, primar al comunei Udești din județul Suceava, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese și al incompatibilităților. Ca urmare a finalizării evaluărilor ce au vizat perioada iunie 2008 – mai 2011, Agenția Națională de Integritate a identificat, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012, elemente în sensul existenței unui conflict de interese, constând în aceea că domnul Săvel-Viorel Botezatu, în calitate de primar al comunei Udești, pe de o parte, și de asociat unic al Societății Comerciale „Udișteana“ – S.R.L. din Udești, pe de altă parte (asociat unic din 2 iulie 1991 și până în prezent și administrator până la data de 26 iunie 2008), societate în cadrul căreia soția acestuia, doamna Elena Botezatu, deține calitatea de administrator, a inițiat o serie de hotărâri ale Consiliului Local al Comunei Udești referitoare la organizarea unor festivaluri și manifestări culturale care au implicat servicii de protocol ce au fost prestate de societatea comercială mai sus menționată. Totodată, primarul a avizat referatele de necesitate întocmite de referentul Primăriei și în final a avizat – în calitatea sa de ordonator de credite – plata pentru livrarea produselor de către propria sa societate. Cuantumul facturilor astfel achitate s-a ridicat la suma de 21.288,3 lei.
Așa fiind, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 s-au dispus următoarele:
1. Comunicarea raportului de evaluare domnului Săvel-Viorel Botezatu.
2. Comunicarea raportului de evaluare Consiliului Local al Comunei Udești, județul Suceava, spre luare la cunoștință.
3. Sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Suceava.
Ulterior, prin Ordonanța din 30 mai 2012 dispusă în Dosarul penal nr. 223/P/2011 (dosar format anterior finalizării evaluării Agenției Naționale de Integritate ca urmare a unor sesizări formulate de numitul Ion Stratu), s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală pentru infracțiunea de conflict de interese prevăzută de art. 2531 din Codul penal și aplicarea unei sancțiuni cu caracter administrativ, respectiv amendă în sumă de 1000 lei, deoarece împrejurările în care a fost comisă sunt lipsite în mod vădit de importanță și nu prezintă gradul de pericol social al unei infracțiuni.
Prin Sentința nr. 286 din 1 octombrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 476/39/2012, Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal a constatat că punctul 3 din Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a fost soluționat prin Ordonanța nr. 223/P/2011 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Suceava. Prin aceeași sentință a fost respinsă ca nefondată acțiunea reclamantului Săvel-Viorel Botezatu în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate.
La data de 14 ianuarie 2013, cu Adresa nr. 1.280/G/II, Agenția Națională de Integritate a adus la cunoștința prefectului județului Suceava, Florin Sinescu, faptul că Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a rămas definitiv ca urmare a nerecurării în termenul de 15 zile a Sentinței nr. 286 din 1 octombrie 2012, motiv pentru care au semnalat necesitatea declanșării procedurii disciplinare. În temeiul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate a mai solicitat prefectului județului Suceava, cu Adresa nr. 11.403/G/II din 11 martie 2013, aplicarea măsurii de interdicție a exercitării unei funcții sau demnități publice.
Cu Adresa nr. 3.848/PG din 28 martie 2013, prefectul județului Suceava a comunicat Agenției Naționale de Integritate că „nu există bază legală pentru a declanșa o procedură disciplinară în ceea ce-l privește pe primarul comunei Udești, județul Suceava“, întrucât art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede în mod clar că abaterea disciplinară se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile legii nu derogă de la aceasta. Legislația aplicabilă demnității în acest caz o reprezintă Legea nr. 215/2001, Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 393/2004. Raportat la alin. (2) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, prefectul județului Suceava a apreciat că nu poate fi aplicat primarului aflat în exercitarea mandatului deoarece:
a) Legiuitorul a stabilit că decăderea din dreptul de a mai exercita o demnitate publică pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului se aplică demnităților publice ce fac obiectul Legii nr. 176/2010, cu excepția celor electorale. Or, primarul îndeplinește o funcție de demnitate publică, ca urmare a votului exprimat la alegerile organizate pentru autoritățile administrației publice locale.
b) Sancțiunea decăderii din dreptul de a mai exercita o demnitate publică pe o perioadă de 3 ani se aplică de la data încetării de drept a mandatului. Or, mandatul primarului:
▪ Încetează la data depunerii jurământului de către noul primar;
▪ Încetează de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului în condițiile limitativ prevăzute de legiuitor în legislația aplicabilă demnității.
În concluzie, s-a arătat că, dacă legiuitorul ar fi apreciat că s-ar impune sancțiunea încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar ca urmare a constatării unei stări de conflict de interese, ar fi introdus în cauză și această situație ca motiv de încetare de drept a mandatului (așa cum a făcut-o în cazul stării de incompatibilitate).
Totodată, Ion Stratu și alții, în calitate de consilieri locali în cadrul Consiliului Local Udești, au solicitat prefectului județului Suceava să ia act de încetarea mandatului de primar al domnului Săvel-Viorel Botezatu, făcând trimitere atât la Raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a constatat starea de conflict de interese pentru perioada iunie 2008 – mai 2011, cât și la Sentința Curții de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012 prin care au fost confirmate concluziile raportului.
Prin Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, prefectul județului Suceava a comunicat petiționarilor mai sus menționați că nu există bază legală pentru a declanșa procedura disciplinară în ceea ce îl privește pe primarul comunei Udești. În completare, cu Adresa nr. 70/PG din 10 aprilie 2013 a mai menționat că își manifestă întreaga disponibilitate în măsura în care i se va comunica legislația aplicabilă în baza căreia ar putea dispune declanșarea procedurii disciplinare în vederea emiterii ordinului de încetare a mandatului de primar în cauză.
V. În ceea ce privește noțiunea de conflict juridic de natură constituțională dintre autorități publice
Fără a-i defini conținutul, atât Constituția, cât și Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale utilizează sintagma de „conflict juridic de natură constituțională“. Prin urmare, pentru stabilirea trăsăturilor conținutului conflictului juridic de natură constituțională, principialul reper l-a constituit jurisprudența Curții Constituționale și doctrina în materie.
Astfel, aceste conflicte au următoarele trăsături:
– sunt conflicte juridice;
– sunt conflicte juridice de natură constituțională;
– creează blocaje instituționale;
– vizează nu numai conflictele de competență (pozitive sau negative) născute între autoritățile publice, ci și orice situații conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct din textul Constituției;
– se referă numai la anumite autorități care pot apărea ca subiecte ale acestuia.
Toate aceste trăsături au caracter cumulativ și nicidecum alternativ, neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere a sesizării.
1. Doctrina în materie, a relevat că un conflict juridic de natură constituțională „privește «competențele» sau «atribuțiile» autorităților publice; aceste «competențe» sau «atribuții» pentru a fi de «natură constituțională» trebuie să derive din Legea fundamentală, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent Constituției“ (a se vedea, în acest sens I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p. 867).
Totodată, „art. 146 lit. e) din Constituție nu privește orice conflict, probabil și posibil, între autoritățile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu și pe cel politic, și bineînțeles numai conflictul care să privească competențe constituționale“ (a se vedea, în acest sens, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României, Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, București, 2008, p. 1.405).
2. Aceste opinii exprimate în doctrină se reflectă și în jurisprudența în materie a instanței de contencios constituțional. Astfel, Curtea a stabilit că un conflict juridic de natură constituțională presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reținut: „Conflictul juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje instituționale.“ Mai mult, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituție „stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență născute între acestea“. Prin urmare, potrivit jurisprudenței Curții, conflictele juridice de natură constituțională nu se limitează numai la conflictele de competență, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției.
3. Raportând datele speței la considerentele de principiu reținute în jurisprudența sa, Curtea Constituțională urmează să analizeze dacă aspectele sesizate în cererea președintelui Consiliului Superior al Magistraturii întrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească și autoritatea executivă.
Astfel, Curtea constată că atribuția prefectului de a emite un ordinul de încetare a mandatului de primar înainte de termen este prevăzută în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, art. 69 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 și art. 26 din Legea nr. 340/2004 coroborate cu art. 25 alin. (2) teza a doua și alin. (3) și art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010.
Totodată, examinând dispozițiile constituționale care reglementează instituția prefectului, Curtea constată că singura competență expres prevăzută este cea de la art. 123 alin. (5) potrivit căruia „Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui localsau al primarului,în cazul în care consideră actul ilegal“. De asemenea, analiza celorlalte prevederi constituționale nu numai că nu instituie, în mod direct, vreo competență certă cu privire la rolul prefectului de a emite un ordin de încetare a mandatului de primar, dar nici nu derivă în vreun fel din acestea. Mai mult, alin. (4) al art. 123 din Constituție stabilește că „Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare“.
În final, art. 123 alin. (3) din Legea fundamentală prevede că „Atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică.“
Așa fiind, din analiza susținerilor invocate în prezenta sesizare raportate la prevederile constituționale ale art. 123 – Prefectul, Curtea constată că nu poate fi reținută existența vreunui conflict juridic de natură constituțională, întrucât competențele prefectului în materia analizată derivă din lege și nu din Constituție.
Astfel, critica referitoare la nerespectarea rolului instituției prefectului de a emite un ordin de eliberare din funcție și de instituire a decăderii din dreptul de a mai ocupa o funcție eligibilă pentru o perioadă de 3 ani de la data încetării mandatului nu poate fi primită, deoarece, deși prin neîndeplinirea unei obligații ce izvorăște dintr-un act normativ inferior Constituției, respectiv art. 25 alin. (2) teza a doua și alin. (3) din Legea nr. 176/2010, s-a născut un conflict juridic, acesta nu poate fi asimilat unuia de natură constituțională.
Altfel spus, neîndeplinirea unor obligații de sorginte legală nu generează automat un conflict juridic de natură constituțională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competențe a unei instituții sau autorități publice, fie ea nominalizată în chiar titlul III al Constituției României, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituționalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în fața instanțelor de judecată. În acest sens s-a pronunțat Curtea Constituțională și prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.
Prin urmare, Curtea Constituțională nu poate da dezlegare unor probleme litigioase care intră în competența altor autorități și instituții publice, motiv pentru care modul de interpretare și aplicare al dispozițiilor legale incidente intră în sfera de înfăptuire a actului de justiție cu condiția ca instanțele judecătorești să fie sesizate prin acțiuni specifice.
Așa fiind, intervenția Curții devine legitimă ori de câte ori autoritățile și instituțiile publice menționate în titlul III din Constituție ignoră sau își asumă competențe constituționale de natură a crea blocaje ce nu pot fi înlăturate în alt mod. Aceasta este esența unui conflict juridic de natură constituțională.
Curtea Constituțională constată că în prezenta cauză prefectul județului Suceava nu s-a abătut de la competențe constituționale, ci de la competențe ce izvorăsc din legi subsecvente Legii fundamentale și, prin urmare, nu se află în fața unui conflict juridic de natură constituțională, întrucât competența prefectului de a emite un ordin de încetare a mandatului de primar nu este prevăzută de Legea fundamentală.
