Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de cetățeanul chinez Wu Liping în Dosarul nr. 4.994/2004 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.
Cauza se află în stare de judecată.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, întrucât dispozițiile legale criticate sunt în concordanță cu normele constituționale și convenționale invocate. Astfel, se arată că luarea în custodie publică nu este o măsură privativă de libertate a persoanei, ci reprezintă o măsură administrativă de restrângere a exercițiului dreptului de circulație al străinilor depistați cu ședere ilegală pe teritoriul țării și care s-ar putea sustrage măsurilor de returnare dispuse de autoritățile române împotriva lor. Prin urmare, finalitatea reglementării acestor măsuri urmărește apărarea securității naționale și a ordinii publice, fără ca prin aceasta să se aducă atingere prevederilor referitoare la dreptul la libertate și la siguranță al persoanei, consacrat de art. 23 alin. (1) din Constituție și de art. 5 paragraful (1) lit. f) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate referitoare la lipsa de precizie și claritate a dispozițiilor atacate, se arată că acestea prevăd în mod expres atât condițiile în care se acordă prelungirea duratei de luare în custodie publică, cât și perioada maximă pentru care instanța de judecată poate dispune aplicarea acestei măsuri, astfel că nu se poate susține nici încălcarea principiului proporționalității dintre măsura dispusă și situația care a determinat-o.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:
Prin Încheierea din 30 noiembrie 2004, pronunțată în Dosarul nr. 4.994/2004, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, modificată prin Legea nr. 357/2003. Excepția a fost ridicată de cetățeanul chinez Wu Liping într-o cauză având ca obiect soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulate de Autoritatea pentru străini privind solicitarea acesteia de prelungire a duratei de luare în custodie publică a cetățeanului chinez.
În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că dispozițiile art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 357/2003, contravin prevederilor art. 23 alin. (1) din Constituție, interpretate, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea fundamentală, în concordanță cu dispozițiile „art. 5 paragraful (1) lit. f) din Convenția europeană a drepturilor omului“ și cu practica jurisprudențială a Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, se susține că garanțiile instituite la nivelul Constituției României și al Convenției europene a drepturilor omului în ceea ce privește dreptul la libertate și la siguranță al persoanei sunt încălcate pentru următoarele argumente: textele de lege criticate, „dată fiind lipsa de precizie și claritate a acestora, nu îndeplinesc criteriile de calitate, așa cum au fost definite de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a asigura suficiente garanții că măsurile privative de libertate «sunt prevăzute de lege și sunt executate în conformitate cu legea» și «corespund scopului articolului 5, care este de a proteja persoana de măsurile arbitrare» (cauza Wassink contra Olandei, Hotărârea din 27 septembrie 1990, cauza Benham contra Marii Britanii, Hotărârea din 10 iunie 1996»“; „legea care reglementează cu privire la străinii reținuți în vederea returnării lor în țara de origine trebuie să asigure suficiente garanții că măsurile privative de libertate sunt luate cu bună-credință, adică exclusiv în scopul declarat, și nu pentru alte scopuri mascate și că procedurile de returnare sunt făcute cu diligența necesară, în caz contrar detenția încetând a mai fi legală în sensul art. 5 alin. (1) lit. f) din Convenția europeană a Drepturilor Omului“ (cauza Quinn contra Franței, Hotărârea din 22 mai 1995, cauza Chahal contra Marii Britanii, Hotărârea din 6 martie 2001); durata perioadei de detenție prevăzută în vederea returnării străinilor în țara de origine nu trebuie să fie excesivă, ci, respectându-se principiul proporționalității între măsura privativă de libertate și scopul urmărit, aceasta trebuie raportată și la persoana afectată, textele de lege criticate nefăcând însă nici o diferențiere în acest sens.
Se precizează că prin prezenta excepție de neconstituționalitate nu se vizează modificarea sau completarea de către Curtea Constituțională a dispozițiilor legale criticate și nici interpretarea modului de aplicare a legii de către instanța de judecată, ci se solicită numai o interpretare în ceea ce privește sensul contrar al textelor de lege criticate față de prevederile art. 23 alin. (1) din Constituție. De asemenea, nu se neagă competența legiuitorului care, în temeiul art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, este îndreptățit a adopta asemenea reglementări, justificate prin finalitatea urmărită, respectiv împiedicarea străinilor depistați cu ședere ilegală de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autoritățile române, însă se apreciază că „acesta este ținut să o facă în așa fel încât exigențele astfel instituite să asigure suficiente garanții împotriva privării arbitrare de libertate“.
În opinia Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, textele de lege criticate sunt constituționale. În acest sens, se arată că legiuitorul are competența de a adopta norme cu privire la regimul străinilor în România, scopul urmărit prin cele două texte de lege invocate de autorul excepției fiind acela „de a-i împiedica pe străinii depistați cu ședere ilegală pe teritoriul țării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autoritățile române împotriva lor“. Pe de altă parte, se apreciază că dispozițiile de lege criticate „îndeplinesc criteriile de legalitate și claritate, în cuprinsul acestora fiind prevăzută expres situația în care se poate dispune de către instanță prin hotărâre motivată prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinului și perioada maximă pentru care aceasta poate fi luată, respectiv 6 luni“.
Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.
Președintele Camerei Deputaților a transmis punctul său de vedere prin care consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se apreciază că luarea în custodie publică a străinilor este o măsură de restrângere a libertății de mișcare, dispusă de magistrat împotriva străinului care nu a putut fi returnat în termenul prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, care a fost declarat indezirabil sau cu privire la care instanța a dispus expulzarea, iar această măsură este, ca și celelalte reglementări ale ordonanței menționate, în conformitate cu obligațiile asumate de România prin documente internaționale la care este parte. „Respectându-se art. 23 alin. (1) din Constituție, (...) legiuitorul, în virtutea competențelor sale, a adoptat norme cu privire la regimul străinilor în România, scopul prevederilor legale fiind de a-i împiedica pe străinii depistați cu ședere ilegală pe teritoriul țării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autoritățile române împotriva lor“. Se precizează, de asemenea, că textele de lege criticate reglementează expres atât situația în care se poate dispune prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor, cât și perioada maximă de instituire a acestei măsuri, astfel că nu se poate susține nesocotirea criteriilor de legalitate și claritate.
Cu privire la invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția europeană a drepturilor omului, se apreciază că aceste prevederi, care se referă la lipsirea de libertate, nu sunt incidente în cauză, întrucât „luarea în custodie publică a unui străin“, reglementată la art. 93 din ordonanța criticată, reprezintă o măsură temporară de restrângere a libertății de circulație, iar nu o măsură privativă de libertate.
Guvernul a transmis punctul său de vedere prin care consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se arată, în esență, că luarea în custodie publică a străinilor este o măsura legală împotriva celor a căror ședere în România a devenit ilegală și care se impune pentru apărarea securității naționale și a ordinii publice; această măsură, specifică pentru controlul emigrației, este conformă cu obligațiile asumate de România prin tratatele și convențiile la care este parte și reprezintă o măsură administrativă de restrângere temporară a libertății de circulație a străinilor declarați indezirabili și care nu au putut fi returnați în țara de origine, fiind dispusă de magistrat proporțional cu situația care a creat-o și aplicată în mod nediscriminatoriu tuturor persoanelor aflate în situații identice. De asemenea, se apreciază că textele de lege îndeplinesc criteriile de legalitate și claritate, în cuprinsul acestora fiind prevăzute atât situația în care se poate dispune prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor, cât și perioada maximă de instituire a acestei măsuri, respectiv 6 luni.
În ceea ce privește invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția europeană a drepturilor omului, se constată că acest text nu poate servi ca argument în susținerea excepției, întrucât se referă la lipsirea de libertate, or în cauză nu este vorba de o măsură privativă de libertate, ci doar de o măsură temporară de restrângere a libertății de circulație.
Avocatul Poporului a transmis punctul său de vedere prin care apreciază că dispozițiile art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 nu contravin garanțiilor privind libertatea individuală, consacrate de art. 23 alin. (1) din Constituție, precum și de art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția europeană a drepturilor omului. „Luarea în custodie publică a străinilor nu reprezintă o sancțiune privativă de libertate, ci este o măsură specifica de control al imigrației, stabilită în conformitate cu obligațiile asumate de România prin documentele internaționale la care este parte.“ În plus, se mai arată că „luarea în custodie publică reprezintă o restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație, în deplină concordanță cu art. 53 din Constituție.“ În sensul celor susținute se amintește jurispudența Curții Constituționale în materie, și anume deciziile nr. 182/2004 și nr. 419/2004.
Președintele Senatului nu a comunicat, până la data întocmirii raportului, punctul său de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Președintelui Camerei Deputaților, Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile Legii nr. 47/1992, reține următoarele:
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor m România, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, cu modificările și completările ulterioare. Aceste prevederi au următorul conținut:
– Art. 93 alin. (5) și (6): „(5) Prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor prevăzuți la alin. (2) și (4), care nu au putut fi îndepărtați de pe teritoriul României în termen de 30 de zile, se dispune de către curtea de apel în a cărei rază de competență teritorială se află locul de cazare, la solicitarea motivată a Autorității pentru străini.
(6) Perioada maximă de luare în custodie publică a străinilor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării nu poate depăși 6 luni.“
În motivarea excepției ridicate, autorul invocă încălcarea art. 23 alin. (1) din Constituție, precum și a art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care au următorul conținut:
– Art. 23 alin. (1) din Constituție: „Libertatea individuală și siguranța persoanei sunt inviolabile.“
– Art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale:
„Orice persoană are dreptul la libertate și la siguranță. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepția următoarelor cazuri și potrivit căilor legale: (...)
f) dacă este vorba despre arestarea sau detenția legală a unei persoane pentru a o împiedica să pătrundă în mod ilegal pe teritoriu sau împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare ori de extrădare.“
Examinând textele de lege criticate, raportate la normele constituționale și la cele din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale invocate, Curtea Constituțională constată că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată și urmează a fi respinsă pentru următoarele considerente:
Critica de neconstituționalitate a autorului excepției are în vedere, în esență, nerespectarea, prin textele de lege criticate, a principiilor de legalitate și claritate. Legalitatea implică, în opinia sa, nu numai existența legii, ci și „calitatea“ acesteia, tradusă prin suficienta accesibilitate și precizie, încât orice risc de arbitrariu să fie înlăturat. Se susține că dispozițiile de lege atacate nu sunt clare și precise, astfel încât să asigure suficiente garanții pentru ca măsurile privative de libertate, prevăzute și executate în conformitate cu acestea, să fie luate cu bună-credință și exclusiv în scopul declarat, iar procedurile de returnare sa fie făcute cu diligența necesară, astfel încât persoana supusă unei astfel de detenții să fie protejată de măsuri arbitrare de privare a libertății sale, contrare scopului art. 5 din Convenția europeană a drepturilor omului. Se afirmă necesitatea respectării principiului proporționalității dintre măsura privativă de libertate și scopul urmărit, arătându-se că textele de lege criticate nu fac nici o diferențiere în acest sens.
Dispozițiile alin. (5) al art. 93 din ordonanța criticată prevăd posibilitatea prelungirii duratei de luare în custodie publică a străinilor declarați indezirabili sau a celor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării și care nu au putut fi îndepărtați de pe teritoriul României în termen de 30 de zile. Măsura prelungirii este dispusă de către curtea de apel în a cărei rază teritorială se află locul de cazare și la solicitarea motivată a Autorității pentru străini, iar perioada maximă de luare în custodie publică a străinilor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării nu poate depăși, potrivit alin. (6) al aceluiași articol, 6 luni.
În ceea ce privește critica de neconstituționalitate referitoare la lipsa de claritate și precizie a textelor de lege atacate, se constată că, într-adevăr, una dintre exigențele noțiunii de „lege“ este „previzibilitatea“ acesteia. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în jurisprudența sa că „Nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-și regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat“ (cauza Reckvényi contra Ungariei, 110). Totodată, în aceeași speță, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut ca „Asemenea consecințe nu au nevoie să fie previzibile cu o certitudine absolută. O atare certitudine (absolută), oricât de dorită ar fi, este imposibil de realizat și, mai mult, poate da naștere la o rigiditate excesivă a reglementării“.
În lumina acestor considerente, se observă că textele de lege criticate conțin suficiente elemente pentru a întruni exigențele principiului legalității și al previzibilității legii, astfel încât critica nu poate fi reținută. Așadar, dispozițiile de lege atacate prevăd în mod expres condițiile în care se aplică măsura luării în custodie publică, persoanele supuse acestei măsuri, instanța competentă, precum și perioada maximă de timp pentru care se poate institui respectiva măsură. Precizarea limitei maxime pentru care se poate dispune măsura luării în custodie publică permite instanței evaluarea situației specifice fiecărui caz, având drept consecință individualizarea și diferențierea acestei măsuri, din punct de vedere al duratei în timp, fără a depăși însă 6 luni. Ca atare, nu se poate susține nici încălcarea principiului proporționalității măsurii instituite cu scopul urmărit, așa cum pretinde autorul excepției. Aplicarea concretă a fiecărei măsuri de către o instanță de judecată sau alta este o chestiune ce depășește însă cadrul controlului de constituționalitate.
În legătură cu invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea Constituțională constată că această normă consacră dreptul la libertate și la siguranță al oricărei persoane aflate în stare de arest sau detenție legală, precum și excepțiile de la acest principiu fundamental. Luarea în custodie publică nu reprezintă însă o măsură privativă de libertate, ci este o măsură administrativă de restrângere temporară a dreptului de circulație a persoanelor aflate în ipoteza normelor criticate, măsură justificată prin prisma art. 53 din Constituție, având În vedere că scopul acestor norme este de a-i împiedica pe străinii depistați cu ședere ilegală pe teritoriul țării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autoritățile române împotriva lor.
De altfel, Curtea Constituțională a mai examinat constituționalitatea art. 93 alin. (5) și (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România. Prin Decizia nr. 419 din 14 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.071 din 18 noiembrie 2004, Curtea a reținut că textele de lege criticate și în prezenta cauză nu contravin prevederilor art. 23 din Constituție și nici art. 5 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel că argumentele și soluția acestei decizii își mențin valabilitatea și în cazul de față.
