Opinie separată la Decizia CC privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1,art. 4,art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013

[…] şi unică autoritate legiuitoare a ţării” [art. 61 alin. (1) din Constituţie], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, „potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament”, să asigure „realizarea politicii interne şi externe a ţării” şi să exercite „conducerea generală a administraţiei publice” [art. 102 alin. (1) din Constituţie], Curtea Constituţională a reţinut în acest sens în jurisprudenţa sa că „posibilitatea Guvernului ca, in cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. (Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Tot astfel, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea a reţinut că „reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat”.

Referindu-ne în context doar la regimul ordonanţelor de urgenţă, constatăm că textul constituţional de referinţă stabileşte limite foarte clare în privinţa legiferării pe această cale. Astfel, ordonanţele de urgenţă: se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituţie]; nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie].

În pofida cadrului extrem de strict al reglementării constituţionale, o simplă examinare a raportului dintre numărul ordonanţelor şi ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului şi numărul legilor adoptate în ultimii ani relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative, procedeu prin care sunt eludate coordonatele constituţionale consacrate în privinţa statutului de excepţie al delegării legislative, aspect semnalat şi în Avizul adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14—15 decembrie 2012), în care se constată că „folosirea atât de frecventă a ordonanţelor de urgenţă este un motiv de îngrijorare”, precum şi faptul că „utilizarea aproape constant a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvata metodă” pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.

Folosirea excesivă a instrumentului ordonanţelor de urgenţă, prin care, în anumite perioade, Guvernul a substituit aproape activitatea de legiferare a Parlamentului, s-a manifestat şi în ceea ce priveşte modificarea reglementărilor în materia statutului şi carierei funcţionarilor publici. Nu este vorba în principal de numărul mare de astfel de acte adoptate, ci de faptul că unele dintre acestea au fost adoptate cu o motivare formală a urgenţei, respectiv a situaţiei extraordinare, şi au afectat, contrar dispoziţiilor prohibitive constituţionale, drepturi şi instituţii fundamentale ale statului. Această situaţie se constată, în opinia noastră, şi cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, criticată în prezenta cauză.

II. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.”

1. Condiţiile reglementării pe calea ordonanţelor de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie

Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, care trebuie întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară” legiuitorul constituant a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine”. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată”, consacrându-se astfel, in terminis, imperativul urgenţei reglementării. Curtea a mai statuat că invocarea unui element de oportunitate nu satisface exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât acesta este, prin definiţie, de natură subiectivă, şi nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate. Urgenţa, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).

Curtea a mai stabilit că „inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, […] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi — ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice — în orice domeniu.” (Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006). De asemenea, „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare”. (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007).

2. Adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în lipsa urgenţei şi a situaţiei extraordinare

Examinând, în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, actul normativ criticat în prezenta cauză, se constată că în cuprinsul său sunt evidenţiate elemente de utilitate, oportunitate („având în vedere necesitatea consolidării cadrului legal”, „având în vedere angajamentul asumat de România”, „pentru a facilita implementarea proiectului de modernizare a administrării fiscal” ), iar nu existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată.

Nici „eventuala urgenţă” nu este demonstrată în cauză, demersul legiuitorului delegat relevând mai mult o practică a reorganizărilor instituţionale în domeniu prin intermediul ordonanţelor de urgenţă. Astfel, de exemplu, Garda Financiară, instituţie care a funcţionat şi în perioada interbelică (anii 1918—1927 şi, respectiv, 1932—1948), fiind desfiinţată în perioada comunistă, a fost reînfiinţată prin Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 27 martie 1991. După această dată, instituţia a cunoscut mai multe reorganizări şi restructurări prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, dezvoltate în acte subsecvente — hotărâri de Guvern şi ordine de ministru.

Astfel, în luna octombrie 2003, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control cu personalitate juridică, în subordinea Autorităţii Naţionale de Control, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 712 din 13 octombrie 2003). Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa Guvernului nr. 8/2005 privind stabilirea unor măsuri de preluare a Gărzii Financiare şi a Autorităţii Naţionale a Vămilor în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a unor măsuri de reorganizare a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 31 ianuarie 2005.) Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 25 mai 2009). La aceste acte normative şi modificările pe care le-au produs cu privire la organizarea instituţiei şi personalul acestuia s-a adăugat o serie de alte prevederi legale cu incidenţă în domeniu, adoptate tot prin aceeaşi modalitate de legiferare. Astfel sunt Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, cu privire la care au fost pronunţate decizii de constatare a neconstituţionalităţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010).

Succesiunea actelor normative menţionate şi natura lor juridică evidenţiază o practică a modificărilor şi reorganizărilor instituţionale constând în trecerea Gărzii Financiare în subordinea uneia sau altei autorităţi publice nou-create sau existente, cu consecinţe evidente asupra instituţiei în sine şi a personalului acesteia, culminând cu desfiinţarea sa, realizată tot prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

Nu poate fi reţinută ca justificând „urgenţă” necesitatea „îmbunătăţirii” activităţii Ministerului Finanţelor Publice — Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a structurilor sale, astfel cum se reţine în preambulul ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, multitudinea ordonanţelor de urgenţă adoptate în materie a fost de natură să determine o destabilizare a acestor structuri, fragilizând, în timp, instituţia Gărzii Financiare, prin diminuarea capacităţii organizatorice şi funcţionale a acesteia. Nu Guvernul ar fi trebuit să legifereze în această materie, ci Parlamentul, care printr-o lege clară, precisă, univocă, ar fi trebuit să stabilească organizarea, funcţionarea, competenţa Gărzii Financiare. Modificările la care această instituţie a fost supusă sub pretextul unei permanente aşa-zise „urgenţe” au fost de natură a-i bulversa activitatea, care a căpătat astfel un caracter discontinuu, necesitatea adaptării la un cadru legislativ caracterizat prin modificări frecvente creând dificultăţi sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor sale.

În concluzie, elementele evidenţiate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite şi din perspectiva evoluţiei instituţionale analizate, pot fi subsumate conceptului de oportunitate, şi în niciun caz vreunei urgenţe sau situaţii extraordinare. Nu există nicio motivaţie ori justificare obiectivă care să fi împiedicat Guvernul să iniţieze un proiect de lege în scopurile arătate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Nefiind întrunite condiţiile imperative ale existenţei urgenţei şi situaţiei extraordinare, apreciem că actul normativ criticat încalcă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

III. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „ordonanţele de urgenţă […] nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute în Constituţie […]”

1. Afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, „sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)”(Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Instituţiile fundamentale ale statului au aşadar „statut constituţional” (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).

Faţă de considerentele reţinute la pet. II, rezultă că restructurările şi reorganizările frecvente, realizate prin ordonanţe de urgenţă, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/ reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii, sunt de natură să determine o evidentă instabilitate instituţională într-un domeniu instituţional, cel financiar-fiscal, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate. În acest mod, este afectată buna funcţionare a Ministerului Finanţelor Publice şi a structurilor subordonate, nevoite să se adapteze continuu unei legislaţii lipsite de previzibilitate. Având în vedere că Ministerul Finanţelor Publice şi structurile subordonate, între care şi Garda Financiară, se subsumează conceptului de „instituţie fundamentală a statului”, astfel cum acesta a fost circumstanţiat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale mai sus menţionată, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, care se înscrie pe aceeaşi linie de reglementare, culminând cu desfiinţarea unei instituţii din cadrul celor enumerate mai sus, afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, încălcând astfel prevederile imperative ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

2. Afectarea dreptului la muncă şi a principiului egalităţii în drepturi

Ordonanţa de urgenţă criticată în prezenta cauză stabileşte în art. 1 că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează. De asemenea, se înfiinţează în subordinea Agenţiei direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică (art. 10). Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice se înfiinţează prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit alin. (3) al art. 10.

Cu privire la instituţiile supuse reorganizării, se constată o distincţie sub aspectul reglementării regimului juridic al personalului acestora. Astfel, dacă în cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa de urgenţă a Guvernului prevede preluarea personalului în cadrul ANAF sau în structurile subordonate (art. 2) şi, în mod similar, în cazul direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie [art. 10 alin. (8)], în cazul Gărzii Financiare, care se desfiinţează, personalul instituţiei este eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)]. În acelaşi timp însă se organizează în cadrul ANAF Direcţia generală antifraudă fiscală „cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală” (art. 3) şi competenţe, în parte, ale instituţiei desfiinţate, numirea personalului în cadrul acesteia făcându-se „pe bază de concurs sau examen” [art. 4 alin. (5)].

În acest fel, fără nicio justificare obiectivă sau rezonabilă, o parte din personalul instituţiilor supuse reorganizării/restructurării, şi anume cel al Gărzii Financiare, este eliberat din funcţie, ceea ce creează o discriminare între acesta şi personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv al Autorităţii Naţionale a Vămilor, care este încadrat în cadrul ANAF sau în structurile subordonate. Faptul că Garda Financiară este desfiinţată nu poate constitui o justificare obiectivă şi rezonabilă a discriminării astfel instituite, câtă vreme activitatea sa este preluată de structura existentă — Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca şi în cazul celorlalte instituţii menţionate în ordonanţa de urgenţă. Mai mult, prin acelaşi act normativ, în cadrul ANAF se mai înfiinţează o nouă direcţie, cu competenţe în parte asemănătoare cu cele ale Gărzii Financiare, şi pentru care se organizează concurs în vederea ocupării posturilor vacante.

Prin acest tratament discriminatoriu se creează aparenţa potrivit căreia mecanismul „reorganizării”, în ansamblul său, realizat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, reprezintă, în realitate, o modalitate de eliberare din funcţie a unor persoane şi de angajare a altora în locul acestora, de natură a afecta dreptul la muncă al persoanelor cărora acesta li se aplică. Noţiunea de „a afecta” drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprinsă în textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la „a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecinţe negative”. Faţă de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, personalul Gărzii Financiare a fost eliberat din funcţie, pierzând astfel locul de muncă, ceea ce este de natură a produce o „afectare” în sens de suprimare a dreptului la muncă, încălcându-se astfel prevederile exprese ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Afectarea dreptului la muncă este cu atât mai evidentă cu cât, potrivit art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, „Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin. (2) lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.” Alin. (2) lit. c) al aceluiaşi articol prevede: „regiile autonome, societăţile comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public.” Faţă de textele legale citate şi având în vedere natura activităţii Gărzii Financiare, personalul eliberat din funcţie se află, practic, în imposibilitatea de a-şi găsi, timp de trei ani de la ieşirea din corpul funcţionarilor publici, un loc de muncă adecvat pregătirii şi calificării profesionale.

Nici măcar trecerea în corpul de rezervă al funcţionarilor publici pentru o perioadă de 2 ani, în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu oferă nicio garanţie a redistribuirii pe un post în care să fie valorificată şi dezvoltată pregătirea profesională dobândită, ci numai o posibilitate în acest sens, care depinde de o serie de variabile aleatorii (existenţa unui post corespunzător acestei pregătiri, diverse situaţii conjuncturale cum ar fi măsuri de blocare a posturilor în cadrul unor măsuri de austeritate bugetară etc.).

Această situaţie, coroborată cu cea creată de succesiunea în timp a numeroaselor reorganizări operate tot prin ordonanţe de urgenţă, creează imaginea unei profunde instabilităţi în ceea ce priveşte statutul funcţionarilor publici din cadrul structurilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice, determinând ca garanţiile de ordin constituţional şi legal ale funcţiei publice să devină simbolice, şi nu efective. Deşi întreaga reglementare a Statutului funcţionarilor publici, astfel cum este prevăzută de Legea nr. 188/1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 are ca scop „asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia central şi locală”, actuala modificare legislativă, privită şi în contextul celor care i-au precedat, realizate tot prin ordonanţe de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţionarului public astfel cum acesta este dezvoltat de Legea nr. 188/1999, în continuarea normelor constituţionale de referinţă, care trimit distinct la acest statut prin dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j).

Curtea a constatat şi în precedent, cu referire la domeniul administraţiei publice, „existenţa unei vădite instabilităţi legislative”(Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010) reţinând, prin decizia menţionată, că legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare temeinică, obiectivă şi raţională.

Similar, în prezenta cauză, nu s-a motivat în niciun mod regimul juridic diferit stabilit în ceea ce priveşte personalul instituţiilor supuse reorganizării, o parte urmând a fi preluat, iar o altă parte fiind eliberat din funcţie (pe motivul aparent al desfiinţării instituţiei în cauză), aceasta în condiţiile înfiinţării concomitente a unei direcţii noi în cadrul ANAF, cu posturile corespunzătoare, pentru care angajarea se face prin concurs. Sub acest aspect, referindu-se la competenţa legiuitorului de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie fără o motivare rezonabilă, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 414/2010, că „pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii.”

Alături de evidenta afectare a dreptului la muncă al personalului Gărzii Financiare, care pare a conduce, în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 16 şi art. 41 din Constituţie, la o circumscriere a neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 numai la textele care prevăd eliberarea din funcţie a acestei categorii de personal, considerăm că actul normativ criticat este neconstituţional în ansamblul său întrucât afectează, pentru argumentele arătate, statutul funcţionarului public din cadrul structurilor administrative subordonate Ministerului Finanţelor Publice. Este de subliniat, din această perspectivă, faptul că organizarea, prin dispoziţiile aceleiaşi ordonanţe de urgenţă, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, şi preluarea în cadrul acestora a personalului direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice (art. 10) determină, în realitate, importante modificări pentru respectivul personal, o parte a acestuia nemaiavând locul de muncă în localitatea de domiciliu, ci într-un alt judeţ, ceea ce înseamnă costuri suplimentare de deplasare, eventual chiar cazare.

În mod evident, stabilitatea funcţiei publice nu înseamnă un imobilism legislativ în acest domeniu, după cum nici stabilitatea instituţională nu înseamnă un asemenea imobilism. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze/să restructureze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, însă aceasta trebuie să se realizeze în conformitate cu normele constituţionale, prin lege, în sensul său de act normativ adoptat de legiuitorul primar — Parlamentul, iar nu prin ordonanţă de urgenţă, un act de esenţă cu caracter de excepţie şi care este supus limitărilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. Este o concluzie care se desprinde şi este subliniată şi în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor.

IV. Concluzie

Pentru motivele arătate, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este neconstituţională în ansamblul său în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie şi că excepţia de neconstituţionalitate formulată în cauză trebuia admisă.