DCC nr. 411/2014 – sintagma „conducătorilor“ cuprinsă în dispoziţiile art. 8^2 alin. (3) teza finală din O.U.G. nr. 79/2008 este neconstituțională

În Monitorul Oficial nr. 526 din 15 iulie a.c. a fost publicată Decizia Curții Constituționale a României nr. 411 din 3 iulie a.c. referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8² alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici.

Descoperă Raftul Legalis^® – cea mai flexibilă soluție de doctrină online

În extras

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, excepţie ridicată de Constantin Silviu Dinischiotu în Dosarul nr. 29.487/299/2013 al Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 155D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Ministerul Finanţelor Publice a depus la dosar note scrise prin care solicită, în esenţă, respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, deoarece textul de lege criticat este neconstituţional în măsura în care sancţiunea contravenţională se aplică unei persoane care are calitatea de conducător, dar care nu avea această calitate la data săvârşirii faptei contravenţionale. În acest sens, arată că dispoziţiile de lege criticate, deşi abrogate, continuă să producă efecte în cauza în care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate şi, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 766/2011, pot forma obiect al controlului de constituţionalitate. Consideră că sunt neîntemeiate criticile referitoare la încălcarea art. 15 alin. (1) şi art. 23 alin. (12) din Constituţie, însă sunt întemeiate criticile referitoare la încălcarea prezumţiei de nevinovăţie. În acest sens, arată că textul de lege criticat prevede răspunderea conducătorului operatorului economic, răspundere care intervine pentru neîndeplinirea unor obligaţii prevăzute de lege. Textul de lege criticat conduce la încălcarea prezumţiei de nevinovăţie, întrucât instituie o prezumţie nerezonabilă de răspundere pentru conducătorul aflat în funcţie la data constatării şi aplicării sancţiunii contravenţionale, ceea ce contravine şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, concretizată în cauzele Lutz împotriva Germaniei, 1987, Hentrich împotriva Franţei, 1994, şi Salabiaku împotriva Franţei, 1988.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 3 februarie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 29.487/299/2013, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici. Excepţia a fost ridicată de petentul Constantin Silviu Dinischiotu în cadrul soluţionării cauzei civile având ca obiect anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, prin care a fost sancţionat cu amendă contravenţională, motivat de faptul că „în cursul exerciţiului financiar al anului 2012 a fost depăşit în structură nivelul de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 814/2012“, hotărâre prin care s-a aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pentru anul 2012 pentru Societatea „Romaero“ – S.A., pe care o reprezintă în calitate de director general, începând cu data de 26 noiembrie 2012. Sancţiunea i-a fost aplicată potrivit art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici.

6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că, prin formularea sa, teza finală a art. 8²alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 contravine dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi art. 23 alin. (12) din Constituţie, precum şi prevederilor art. 6 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În acest sens, arată că textul de lege criticat nu ţine cont de principiul legalităţii pedepsei, aplicabil şi în materie contravenţională, principiu care a fost instituit ca o garanţie a drepturilor şi libertăţilor. De asemenea, arată că infracţiunea este unicul temei al răspunderii penale în general şi, prin analogie, se poate interpreta că şi în materie contravenţională este necesară atât existenţa unei fapte prevăzute de lege, cât şi făptuitorul, faţă de care operează acest principiu, ca garanţie a libertăţii persoanei. Principiul personalităţii răspunderii – atât în materie penală, cât şi în materie contravenţională, care consacră regula conform căreia obligaţia de a avea o anumită conduită ce decurge dintr-o normă penală, cât şi răspunderea care decurge din nesocotirea obligaţiei au caracter personal, adică va răspunde numai acela care a nesocotit normele respective. Acest principiu pune în evidenţă faptul că pedeapsa va fi aplicată numai aceluia care a săvârşit o infracţiune sau a încălcat o normă imperativă.

7. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate arată că, în actuala sa formulare, dispoziţiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 încalcă principiile enunţate, garantate atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, dând astfel naştere la abuzuri, în sensul că stabilesc în sarcina unei/unor persoane sancţiuni, fără a ţine seama de persoana făptuitorului/contravenientului. Astfel, se poate ajunge la situaţia abuzivă, precum cea din prezenta cauză, în care o persoană care deţine calitatea de conducător la una dintre entităţile enumerate de art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 de o scurtă perioadă de timp – o zi, o săptămână, o lună etc. – să fie sancţionată pentru fapte constând în nerespectarea/încălcarea unor dispoziţii legale săvârşite de către o altă persoană.

8. În final, autorul excepţiei arată că însuşi legiuitorul a abrogat dispoziţiile de lege criticate prin art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013, astfel că, în prezent, sancţiunile sunt aplicate operatorului economic, iar nu conducătorului acestuia, ca persoană fizică.

9. Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti opinează în sensul că dispoziţiile de lege criticate sunt neconstituţionale în partea referitoare la aplicarea sancţiunilor conducătorilor operatorilor economici nominalizaţi la art. 1. Aceasta deoarece textul stabileşte în sarcina unei persoane sancţiuni fără a ţine seama de persoana făptuitorului sau a contravenientului, în sensul că o persoană care deţine la un moment dat şi pentru o perioadă scurtă de timp calitatea de conducător la una dintre entităţile enumerate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 poate să fie sancţionată pentru fapte constând în nerespectarea sau încălcarea unor dispoziţii de lege, săvârşite de către o altă persoană, care a deţinut anterior această funcţie.

10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

11. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt neconstituţionale, întrucât la data constatării contravenţiei şi aplicării sancţiunii pot exista alte persoane care asigură conducerea operatorului economic decât cea responsabilă de săvârşirea contravenţiei, încălcându-se astfel atât prezumţia de nevinovăţie, ca principiu fundamental al procesului penal, cât şi principiul universalităţii drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor. Tocmai de aceea s-a impus abrogarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008, pentru a se asigura un nou cadru legal care să reglementeze activitatea economico-financiară şi să cuprindă măsuri suplimentare referitoare la disciplina economico-financiară la nivelul unor operatori economici, precum şi definirea clară a ariei de aplicabilitate. În prezent, potrivit art. 13 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013, sancţiunea se aplică operatorilor economici, urmând ca aceştia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât şi eventualele prejudicii, în condiţiile legii.

12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise ale Ministerului Finanţelor Publice depuse la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este menţionat în încheierea de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 23 iunie 2008, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 203/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 9 iunie 2009. Dispoziţiile art. 8²au fost introduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2011 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 13 mai 2011, alin. (3) al art. 8²având următorul conţinut: „Organele de control ale Ministerului Finanţelor Publice prin aparatul propriu şi/sau al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală sunt abilitate să constate contravenţiile de la alin. (1) şi să aplice sancţiunea prevăzută la alin. (2) conducătorilor operatorilor economici nominalizaţi la art. 1.“ Potrivit alin. (1) şi (2) ale art. 8²:„(1) Constituie contravenţie următoarele fapte:

a) nerespectarea programului de reducere a arieratelor;

b) nerespectarea programului de reducere a stocurilor de materii prime, materiale, obiecte de inventar şi piese de schimb, produse finite, aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli;

c) depăşirea în structură a nivelului de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli;

d) nerespectarea prevederilor art. 5¹.

(2) Contravenţiile prevăzute la alin. (1) se sancţionează cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei.“

15. Prin art. 15 lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013 (aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 301 din 24 aprilie 2014, au fost abrogate dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008. Cu toate acestea, Curtea reţine că, deşi prevederile de lege criticate au fost abrogate, acestea continuă să producă efecte în cauza în cadrul căreia a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, întrucât procesul-verbal a cărui anulare se solicită prin plângerea formulată la instanţa judecătorească a fost încheiat la data de 11 iunie 2013, dată la care dispoziţiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 erau în vigoare. În consecinţă, având în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare“, Curtea reţine că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008.

16. Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 15 alin. (1) potrivit cărora „Cetăţenii beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea“ şi art. 23 alin. (12) potrivit cărora „Nicio pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii“. De asemenea, autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că dispoziţiile de lege criticate contravin şi prevederilor art. 6 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, potrivit cărora „Orice persoană acuzată de o infracţiune este prezumată nevinovată până ce vinovăţia va fi legal stabilită.“

17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 sunt aplicabile regiilor autonome, societăţilor şi companiilor naţionale şi societăţilor la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar unic sau majoritar, precum şi filialelor acestora, denumite „operatori economici“. Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2011 au fost introduse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 dispoziţii referitoare la:

– obligaţia conducătorilor operatorilor economici de a transmite Ministerului Finanţelor Publice fundamentări, analize, situaţii, raportări şi orice alte informaţii referitoare la indicatorii economico-financiari din bugetele de venituri şi cheltuieli;

– controlul respectării indicatorilor economico-financiari aprobaţi prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici;

– contravenţiile pentru nerespectarea programului de reducere a arieratelor, pentru nerespectarea programului de reducere a stocurilor de materii prime, materiale, obiecte de inventar şi piese de schimb, produse finite, aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli, şi pentru „depăşirea în structură a nivelului de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli“;

– abilitarea organelor de control ale Ministerului Finanţelor Publice de a constata aceste contravenţii şi de a aplica amenda de la 5000–10000 lei „conducătorilor operatorilor economici“.

18. Ulterior, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 a fost abrogată prin Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013, iar dispoziţiile referitoare la aplicarea sancţiunilor contravenţionale au fost preluate în art. 13 alin. (5) din această din urmă ordonanţă, fără a prelua însă soluţia legislativă criticată pe calea excepţiei de neconstituţionalitate. Astfel, potrivit art. 13 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2013,„Organele de control ale Ministerului Finanţelor Publice, prin aparatul propriu şi/sau al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravenţiile de la alin. (1) şi să aplice sancţiunile prevăzute la alin. (2)–(4) operatorilor economici prevăzuţi la art. 1, după caz, urmând ca aceştia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât şi eventualele prejudicii, în condiţiile legii“. În Nota de fundamentare a Ordonanţei Guvernului nr. 26/2013 se menţionează că, „întrucât la data constatării contravenţiei şi aplicării sancţiunii, pot exista alte persoane care asigură conducerea operatorului economic decât cea responsabilă de săvârşirea contravenţiei, se impune modificarea prevederilor respective“.

19. Curtea reţine că, potrivit textului de lege criticat, organele de control ale Ministerului Finanţelor Publice sunt abilitate să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile conducătorului operatorului economic. În ipoteza în care, între data săvârşirii faptei şi data constatării contravenţiei şi aplicării sancţiunii, conducătorul operatorului economic s-a schimbat, altă persoană îndeplinind funcţia de director general/director decât cea sau cele care au săvârşit fapta contravenţională, textul de lege criticat permite sancţionarea unei persoane pentru o faptă pe care nu a săvârşit-o, prezumând vinovăţia conducătorului în funcţie la data constatării şi aplicării sancţiunii contravenţionale. Or, potrivit art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor