În Monitorul Oficial nr. 136 din 25 februarie a.c. a fost publicată Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 55 din 5 februarie, prin care se admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi se constată că dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor sunt neconstituţionale faţă de criticile formulate, raportate la art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Opinie separată
În dezacord cu soluţia pronunţată prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, considerăm că ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, pentru următoarele considerente:
I. Opinia majoritară porneşte de la premisa corectă, afirmată deja în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă afectează regimul instituţiilor fundamentale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, că nu pot fi adoptate dacă au consecinţe negative, dar pot fi adoptate dacă prin reglementările pe care le conţin au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.
Numai că susţinătorii opiniei majoritare apreciază greşit atât conţinutul noţiunii de regim al instituţiilor fundamentale, cât şi definirea consecinţelor negative.
Chiar dacă în cuprinsul deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 230 din 9 mai 2013 au fost stabilite componentele care definesc regimul juridic al instituţiilor fundamentale, acestea nu pot fi considerate ca având o valoare absolută, fiind în primul rând legate de circumstanţele situaţiei de fapt avute în vedere în acele cazuri.
De altfel, analogia pe care o fac atât autorii sesizării de neconstituţionalitate, cât şi susţinătorii opiniei majoritare cu ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 37/2009 şi nr. 105/2009 nu sunt justificate, măsurile şi reglementările cuprinse în cele două cazuri fiind diferite.
Noi considerăm că regimul juridic al unei instituţii fundamentale este definit de elementele sale substanţiale: natura juridică, caracterul independent sau autonom, atribuţiile fundamentale, rolul şi locul său în sistemul autorităţilor publice. Numărul personalului, statul de funcţiuni, structura organizatorică nu pot fi considerate elemente care să definească un regim juridic decât în măsura în care acestea ar fi modificate de maniera de a le împiedica să funcţioneze. Nu este, de regulă, un element de nivelul legii sau o problemă de constituţionalitate şi, în orice caz, nu defineşte regimul juridic numărul personalului sau măsura comasării unor servicii, birouri sau alte structuri de organizare (comasarea serviciilor de resurse umane cu serviciul financiar sau a serviciilor de protocol cu serviciile de relaţii externe, de exemplu).
Este de remarcat că în literatura juridică s-a făcut o distincţie clară între ipotezele din art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la domeniul legilor constituţionale şi la trecerea silită a unor bunuri în proprietatea statului, pe de o parte, şi regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, pe de altă parte.
Astfel, plecând de la sensul verbelor „nu pot fi adoptate“ şi „nu pot viza“, s-a conchis că în prima ipoteză există o interdicţie totală pentru ordonanţele de urgenţă, dar s-a apreciat că sintagma „nu pot afecta“ nu exclude orice intervenţie legislativă în ultima ipoteză. Profesorul Ion Deleanu, într-un studiu publicat în Curierul Judiciar nr. 6/2006, sublinia că sensul cuvântului „afectare“ este acela de „prejudiciere“ sau „lezare“, astfel că, în domeniile la care ne referim, interdicţia adoptării unei ordonanţe de urgenţă există doar dacă, prin efectele ei, ar fi păgubitoare, dăunătoare, vătămătoare. Distinsul profesor conchidea că „ordonanţele de urgenţă sunt admisibile în celelalte domenii dacă «nu afectează», dacă nu sunt păgubitoare, vătămătoare, dăunătoare – dacă nu prejudiciază sau lezează regimul juridic al materiilor care fac obiectul reglementării“.
De asemenea, profesorul I. T. Ştefănescu, într-un studiu publicat în Revista de Drept Comercial nr. 6/2006, aprecia că sunt constituţionale ordonanţele de urgenţă din domeniile pe care le analizăm dacă prin acestea se stabileşte „o reglementare de nivel superior, perfecţionată, mai favorabilă“.
Aşadar, indiferent câte şi care ar fi componentele regimului juridic, observăm că în argumentaţia din decizia faţă de care formulăm prezenta opinie separată nu s-a avut în vedere diferenţa majoră de tratament între primele două teze ale art. 115 alin. (6) din Constituţie şi ultima. Astfel, în cazul primelor două, nu se pot adopta ordonanţe în acele domenii, în acest sens existând o interdicţie expresă, dar în cazul celei de-a treia se pot adopta ordonanţe cu condiţia de nu fi afectate acele domenii. Or, cum a fost afectat regimul lor dacă s-a micşorat rezonabil (şi necesar!) numărul personalului şi s-au stabilit unele norme de structură?
În consecinţă, materia regimului instituţiilor fundamentale ale statului, a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor poate fi abordată printr-o ordonanţă de urgenţă, poate fi „atinsă“, cu condiţia ca acestea să nu fie afectate.
Paradoxal este că autorii opiniei majoritare evocă succint aceste considerente numai că, în final, interpretează că sintagma „nu pot afecta“ înseamnă că nu pot reglementa.
Susţinătorii opiniei majoritare nu demonstrează şi nici măcar nu evocă în ce ar consta consecinţele negative ale ordonanţei şi ale legii de aprobare, prin ce s-ar fi „înrăutăţit“ regimul de funcţionare a autorităţilor administrative vizate, limitându-se la simple afirmaţii: „o atare reducere este de natură să afecteze capacitatea şi funcţionarea autorităţilor publice“, „este afectată structura organizatorică şi numărul de personal“. Nu se explică, nu se exemplifică în ce constă pretinsa afectare.
Atât din Nota de fundamentare şi din actele justificative ce însoţesc ordonanţa de urgenţă criticată, cât şi din punctul de vedere al Guvernului, transmis Curţii Constituţionale, evocate, de altfel, în cuprinsul deciziei pe care nu ne-o însuşim, rezultă, în esenţă, următoarele îmbunătăţiri ale modului de funcţionare a instituţiilor vizate de ordonanţă:
– eliminarea prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea condiţiei 7 posturi vacante – ocuparea unui singur post;
– stabilirea unui număr minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritorială, număr de posturi care să permită funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale;
– desfiinţarea, cu unele excepţii, a 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice aflate sub subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice, precum şi din cadrul instituţiilor publice locale, care imobilizau sume importante de bani;
– analizarea atribuţiilor specifice instituţiilor din administraţia publică centrală raportat la numărul de personal necesar pentru realizarea sarcinilor, în acest sens propunându-se reducerea numărului de posturi ocupate de la nivelul acestora cu 4%.
Măsurile luate fac parte dintr-un amplu proces de reformă a administraţiei publice, iar prin adoptarea acestora s-a avut în vedere necesitatea îmbunătăţirii funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ajustarea şi reaşezarea structurilor organizatorice de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale.
Este de subliniat că măsurile criticate şi considerate neconstituţionale constituie un pachet, un ansamblu convenit de Guvernul României, împreună cu organismele specializate ale Uniunii Europene şi ale Fondului Monetar Internaţional în vederea îmbunătăţirii şi eficientizării funcţionării administraţiei publice, a raţionalizării organizării sale şi a reducerii cheltuielilor necesare, în vederea încadrării în indicatorii economico-financiari conveniţi şi, mai ales, în limitele deficitului bugetar stabilit.
Aceste măsuri au fost convenite ca alternativă viabilă şi acceptabilă la alte variante posibile: reduceri de salarii, diminuarea pensiilor, eliminarea sau restrângerea unor alocaţii bugetare sociale, restrângerea fondurilor destinate stimulării investiţiilor.
În altă ordine de idei, aserţiunea că astfel de măsuri se pot lua numai prin lege este inexactă şi neîntemeiată, întrucât ordonanţele Guvernului au forţă juridică de lege, desigur cu condiţia să respecte limitele delegării legislative.
II. Măsura reducerii personalului nu este o măsură inacceptabilă şi interzisă, fiind recunoscută atât în privinţa organizării şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor publice, cât şi în domeniul raporturilor de muncă. Art. 65 din Codul muncii recunoaşte posibilitatea concedierii determinate de desfiinţarea locului de muncă, desigur cu condiţia ca această măsură să fie efectivă şi să aibă o cauză reală şi serioasă. De asemenea, art. 66 şi art. 68 din Codul muncii reglementează concedierea colectivă, desigur cu respectarea unor condiţii legale şi cu sancţionarea abuzului de drept. Tot astfel, art. 24 lit. a din Carta Social Europeană admite posibilitatea concedierii, printre altele, motivată de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a serviciului.
Dorim să mai subliniem că, referitor la modificarea numărului de posturi la nivelul unor autorităţi şi instituţii publice locale şi a structurilor organizatorice, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe decizii, prin care a statuat că astfel de măsuri nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului: Decizia nr. 1.105/2010, Decizia nr. 1.229/2011, Decizia nr. 1.195/2011, Decizia nr. 1.623/2011 şi Decizia nr. 97/2012.
III. Pe de altă parte, măsurile de ordin administrativ, managerial, de îmbunătăţire a funcţionalităţii unei instituţii constituie atribute ale conducerilor administrative. Acestea conţin elemente de apreciere, de oportunitate care excedează controlului de constituţionalitate. Nu trebuie uitat faptul că, potrivit prevederilor art. 102 alin. (1) din Constituţie, Guvernul este autoritatea care exercită conducerea generală a administraţiei publice potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. De altfel, sub acest aspect, observăm că, în decizia pronunţată, nu s-a ţinut cont de necesitatea deblocării unor situaţii care împiedicau buna funcţionare a instituţiilor publice în discuţie. De asemenea, nu s-au reţinut nici efectele pozitive pe care măsurile preconizate prin ordonanţa de urgenţă le pot avea asupra bunei funcţionări a acestora.
IV. Autorii opiniei majoritare sunt inconsecvenţi în argumentarea lor. Pe de o parte, susţin că în mod greşit reducerea numărului de posturi este prevăzută printr-o normă de trimitere în anexă, iar, pe de altă parte, că nu sunt definite criteriile pentru a opera această reducere. Aceasta înseamnă că, dacă reducerea era făcută în corpul legii şi erau menţionate criteriile, nu mai era afectat regimul juridic?
Se omite faptul că anexele fac parte integrantă din lege, precum şi faptul că în cuprinsul anexei nr. 2 se prevede explicit că ordonatorii principali de credite ai instituţiilor publice vizate de ordonanţa de urgenţă „stabilesc numărul de posturi care se reduc în aparatul propriu şi/sau în instituţiile şi autorităţile din subordine, sub autoritate, în coordonare sau finanţate prin bugetul acestora, în conformitate cu analizele proprii, astfel încât să reflecte reducerea cu 4% a numărului total de posturi ocupate“. Aşadar, ordonatorii principali de credite stabilesc ei gradul reducerii, pe baza analizelor proprii. Calificativul „discreţionar“ este o simplă afirmaţie după cum şi aprecierea că măsuriie criticate afectează capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice este subiectivă şi ignoră explicaţiile din Nota de fundamentare, care demonstrează contrariul celor susţinute în opinia majoritară.
În consecinţă, prin prisma celor mai sus expuse, am susţinut respingerea ca neîntemeiată a obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor.
Judecător,
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Judecător,
Toni Greblă