În Monitorul Oficial nr. 653 din 23 octombrie a.c. a fost publicată Decizia Curții Constituționale nr. 413 din 9 octombrie cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice. Față de această decizie, judecătorii Daniel Marius Morar, Mona-Maria Pivniceru și Puskás Valentin Zoltán au formulat o opinie separată, al cărei text îl redăm în cele ce urmează.
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluţia adoptată – cu majoritate de voturi – prin Decizia nr. 413 din 9 octombrie 2013, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate privind dispoziţiile art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice trebuia admisă în parte şi, în consecinţă, constatată neconstituţionalitatea art. I pct. 27 coroborat cu pct. 28 şi 52 din lege, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
I. Critica de neconstituţionalitate formulată vizează, în principal, dispoziţiile art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, care introduc în corpul art. 17 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice1 un nou alineat, respectiv alin. (21). Potrivit alineatului nou introdus, „Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale, şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1)“. În urma modificării operate dispoziţiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, prin art. I pct. 52 al legii contestate, acestea prevăd că „Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale“. De asemenea, art. I pct. 27 trebuie interpretat, în mod obligatoriu, şi prin coroborare cu prevederile art. I pct. 28 din lege, potrivit cărora „Modificarea creditelor bugetare şi/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor alin. (21) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare“.
În consecinţă, analiza constituţionalităţii art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice trebuie să se facă coroborat cu art. I pct. 28 şi 52 din aceeaşi lege.
II. Cu privire la natura actului care ar trebui să reglementeze procedura amendamentelor, se reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 55 din 21 februarie 20012, s-a statuat că „dispoziţiile constituţionale nu reglementează procedura amendamentelor. Chiar dacă amendamentele pot fi înscrise în conceptul larg de iniţiativă legislativă, Curtea reţine că art. 73 alin. (1) din Constituţie
Observăm că „procedura amendamentelor“ este o chestiune internă ce priveşte Camerele Parlamentului. În general, amendamentele, respectiv iniţierea, modul de formulare, depunerea, obiectul acestora sunt chestiuni care ţin de dinamica şi organizarea internă a fiecărei Camere. Este o noţiune specifică procedurii parlamentare; or, această procedură ţine de domeniul exclusiv al regulamentelor parlamentare. Acceptarea punctului de vedere contrar ar determina, în mod implicit, confuzia dintre domeniul de reglementare al legii cu cel al regulamentului, cu consecinţa existenţei în dreptul pozitiv a unor reglementări paralele cuprinse în acte normative cu domenii diferite de incidenţă. Or, departajarea funcţională între regulament şi lege este consacrată prin Constituţie, astfel încât procedura parlamentară, cu tot ceea ce aceasta implică, inclusiv procedura amendamentelor, este şi trebuie să aparţină domeniului regulamentar.
Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, se constată că art. I pct. 27 din lege intervine din punct de vedere normativ în domeniul regulamentelor parlamentare din moment ce sediul materiei în privinţa obiectului amendamentelor la proiectul unei legi ce se adoptă în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului este reprezentat de art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului3, care prevede că „Grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise şi motivate, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectului“.
În concluzie, dispoziţiile legale criticate încalcă art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie, întrucât orice problemă legată de funcţionarea fiecărei Camere sau a plenului reunit al acestora, înţelegând aici şi depunerea, obiectul şi dezbaterea amendamentelor, trebuie să facă obiectul exclusiv al regulamentului parlamentar, şi nu al legii.
III. Referitor la susţinerea autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate potrivit căreia textele legale criticate „limitează neregulamentar dreptul subiectiv şi constituţional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaţilor“, se constată următoarele:
3.1. Art. I pct. 27 din lege, prin coroborarea sa cu art. I pct. 28 şi 52, modifică implicit prevederile art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului în privinţa dezbaterii, supunerii la vot şi aprobării/respingerii amendamentelor în procedura specială a aprobării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale, a bugetelor instituţiilor publice autonome, a bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat, a bugetelor fondurilor externe nerambursabile, a bugetului Trezoreriei Statului şi a celor ale instituţiilor publice.
O asemenea concluzie rezultă din faptul că art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nu impune parlamentarilor nicio restricţie în depunerea de amendamente, exceptând-o pe cea generală prevăzută la art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, de a nu se „majora nivelul deficitului bugetar“.
3.2. Potrivit conţinutului normativ al dispoziţiilor legale criticate, parlamentarii nu mai au dreptul de a formula amendamente care să privească aspecte esenţiale ale proiectului de lege privind bugetul, precum cele ce se referă la programele sau proiectele de investiţii, fiind chemaţi doar să dezbată indicatorii pur tehnici din cuprinsul acestuia. Or, dezbaterea parlamentară nu poate fi limitată numai la aceasta, întrucât, în caz contrar, parlamentarii nu se mai află în serviciul poporului şi nu pot, în consecinţă, „să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea şi rezolvarea problemelor comunităţii“ şi să îşi exercite „mandatul în conformitate cu interesul superior al comunităţii şi cu respectarea competenţelor strict determinate prin Constituţie“4, iar activitatea Parlamentului este, în mod evident, golită de conţinut în ceea ce priveşte dezbaterea şi aprobarea bugetului.
De asemenea, prin obligarea parlamentarilor de a respecta art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 şi 52, se limitează rolul Parlamentului în procedura dezbaterii şi adoptării legii bugetului de stat, Parlamentul devenind executantul Guvernului prin respectarea întocmai a clasificaţiei bugetare impuse de acesta în proiectul de buget. Se ajunge astfel la concluzia că senatorii şi deputaţii nu vor putea elimina, reduce sau angaja cheltuieli bugetare în afara clasificaţiei bugetare stabilite de Guvern. Prin urmare, aceştia nu vor putea propune niciun amendament care să completeze sau să modifice această clasificaţie, cu consecinţele aferente, ci doar amendamente care să vizeze redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare.
Având în vedere că bugetul se aprobă prin lege, rezultă că art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 şi 52, contravine dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“. Nu în ultimul rând, se reţine că textul constituţional menţionat impune ca normele legale şi regulamentare să asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul să se poată pronunţa prin vot asupra amendamentelor depuse, ceea ce, în speţă, nu se poate realiza.
3.3. Art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 prevede că „În timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar“. Aşadar, în principiu, parlamentarii pot propune amendamente care să crească sau să sporească o cheltuială publică, dar Parlamentul nu le poate aproba pe cele care implică o creştere a deficitului bugetar.
Desigur, art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 are o raţiune bine fundamentată, care, după aderarea României la Uniunea Europeană, a căpătat noi valenţe – evitarea deficitului bugetar excesiv, obligaţie asumată prin tratatul de aderare şi tratatele constitutive ale Uniunii Europene5.
Or, se constată că sporirea sau crearea unei cheltuieli publice nu determină, în mod implicit, majorarea/sporirea nivelului deficitului bugetar. Tocmai de aceea nicio dispoziţie a Constituţiei României nu prevede şi nu impune ca amendamentul parlamentar să nu poată avea ca obiect, în cazul analizat, crearea sau sporirea unei cheltuieli publice. Ceea ce România trebuie să respecte sunt obligaţiile asumate prin tratatul de aderare şi tratatele constitutive, respectiv evitarea creşterii deficitului bugetar.
3.4. De altfel, acolo unde legiuitorul constituant a dorit să limiteze dreptul parlamentarilor de a formula amendamente care să determine crearea sau sporirea unei cheltuieli publice a prevăzut-o în mod expres chiar în corpul Constituţiei. Cu titlu exemplificativ, menţionăm Constituţia Franţei, care, la art. 40, prevede că „propunerile şi amendamentele formulate de membrii Parlamentului nu sunt admisibile atunci când adoptarea lor ar avea drept consecinţă fie o scădere a veniturilor publice, fie crearea sau sporirea unei cheltuieli publice“ (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Consiliului Constituţional francez 2001-448 din 25 iulie 2001).
IV. O altă problemă care a reieşit din analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, dar nesemnalată de autorii acesteia, se referă la respectarea prevederilor constituţionale ale art. 61 alin. (2) cu trimitere specială la principiul bicameralismului.
4.1. Competenţa Curţii Constituţionale.
În condiţiile în care Curtea ar fi constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor menţionate, aceasta, potrivit jurisprudenţei sale, avea competenţa fie de a-şi extinde controlul de constituţionalitate în privinţa constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare [art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992], fie de a invoca din oficiu în susţinerea neconstituţionalităţii astfel constatate şi a altor prevederi constituţionale încălcate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004 (Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004.).
În ipoteza de faţă, se constată că instanţa constituţională ar fi avut competenţa de a invoca în susţinerea neconstituţionalităţii textelor criticate şi a altor dispoziţii constituţionale, şi anume cele ale art. 61 alin. (2) cu trimitere specială la principiul bicameralismului. O atare concluzie este întărită de faptul că în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate a fost invocat şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că „Respectarea supremaţiei Constituţiei […] este obligatorie“.
4.2. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, s-a arătat că „principiul bicameralismului […] se reflectă în procedura legislativă prin diviziunea de competenţe prevăzută de art. 75 din Legea fundamentală, în cadrul căreia fiecare dintre cele două Camere este, în cazurile expres definite, primă Cameră sesizată sau Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singura Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. […] Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral.
Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului […] şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală.“7
În dezvoltarea acestei jurisprudenţe, Curtea a stabilit două criterii majore a fi avute în vedere atunci când se pune problema analizării principiului bicameralismului8, respectiv:
a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului;
b) existenţa unor configuraţii deosebite, semnificativ diferite, între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.
4.3. Art. I pct. 27 şi 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice au fost introduse de Comisia pentru buget, finanţe şi bănci din Camera Deputaţilor, cameră decizională.
4.4. Din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, se observă că modificările în discuţie operate de către Camera Deputaţilor faţă de forma legii adoptate de Senat sunt de natură a imprima deosebiri majore de conţinut juridic faţă de forma legii adoptată de Senat în privinţa regimului juridic al amendamentelor şi al competenţei Parlamentului.
Astfel, chiar dacă legea adoptată a păstrat obiectul de reglementare al proiectului legislativ iniţial, acestuia i s-a adus, în Camera decizională, o modificare majoră sub aspectul activităţii parlamentare şi, implicit, al rolului Parlamentului. Or, o singură Cameră, în speţă, Camera Deputaţilor, nu poate decide în mod final cu privire la acest aspect în sensul de a impune aceeaşi conduită şi Senatului decât cu încălcarea art. 61 alin. (2) din Constituţie.
De asemenea, se reţine că aprobarea bugetului de către Parlament este reglementată în Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, astfel încât este de la sine înţeles că orice modificare şi completare care vizează această procedură trebuie să fie aprobată de ambele Camere ale Parlamentului.
V. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate trebuia admisă în parte şi, în consecinţă, constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. I pct. 27 coroborate cu cele ale pct. 28 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.